深入推进稻米供给侧结构性改革

文/李国祥

深入推进稻米供给侧结构性改革

文/李国祥

根据今年中央一号文件部署，我国将积极深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能。稻米是我国最重要的口粮，直接关系到国家粮食安全。当前，稻谷库存高，消化库存的任务很重，稻米供给侧结构性改革显得十分迫切。一方面，要继续执行并完善稻谷最低收购价，深化稻谷收储制度和价格形成机制改革；另一方面，要促进稻米供给结构调整优化，实现稻米产业转型升级。为此，必须发挥好稻米收储加工经营等多个主体积极作用，确保稻米供给侧结构性改革取得新实效。

一、我国稻米供给进入新的历史阶段

目前，我国稻米阶段性供过于求矛盾突出。自2004年以来，我国对稻谷实施最低收购价政策，农民种植稻谷不愁销，价格和收益都有保障，积极性比较高，稻谷持续丰收和不断增产。近年来我国稻谷的当年生产量一般都超过消费量，突出表现为稻谷库存不断增加。保持合理库存的难度越来越大，面临的主要难题是如何消化过多的库存和缓解可能出现的超期储备。

2016年，我国稻谷产量20693万吨，人均占有量150公斤。估计2017年城乡居民人均消费口粮（谷物、薯类和豆类原粮）不足130公斤，口粮中谷物不足120公斤。仅稻谷的人均占有量就超过了人均口粮消费量，更不用说口粮中居民还消费麦面和其他杂粮杂豆及薯类。随着我国居民食物消费结构的升级和城镇化的推进，居民人均消费的大米还将持续减少。如果稻米加工流通不能有效地引导稻谷生产，稻谷产量大于口粮消费的状况就不可能得到改变，这种累积性矛盾最终会困扰我国稻米产业发展。

我国稻米供给进入新的历史阶段，供求矛盾凸现，不仅来源于国内生产与消费的不匹配，而且还受到国际市场的影响。近年来，高档特色大米进口（如泰国香米）、对外开放需要被动进口的大米以及低端走私大米，都成为国内大米市场的供给来源。虽然来自国外大米数量还比较少，但其对国内市场的冲击不可忽视。从长远来看，我国农业将在更广范围和更深层次开展对外合作，如“一带一路”发展战略的实施，对国内稻米市场的影响不可低估。

在新的形势下，国家应该出台什么政策？稻米加工企业应该选择怎样应对策略？稻谷生产者应该怎样安排种植结构？回答这些问题，必须深刻理解今年中央一号文件精神和有关部署，面对挑战把握好机遇。

二、深入推进农业供给侧结构性改革对稻米产业发展意义深远

今年中央一号文件明确提出了农业供给侧结构性改革的基本要求、主要目标、实现路径和政策措施，这对于稻米收储加工经营主体具有深远意义。

农业供给侧结构性改革，始终是以确保国家粮食安全为底线。根据新形势下国家粮食安全战略要求，必须确保口粮绝对安全、谷物基本自给。这意味着国家会维持稻米供给相对宽松状况，不会像过去农业结构调整所带来的稻米市场周期性波动。回顾改革以来的我国几轮农业结构调整，一般都是发生在稻米等粮食供给偏多的时候，国家减少政策支持，出现农民“卖粮难”和价格低迷而使农民种植积极性受挫，过几年又出现稻米等粮食供给偏紧和价格高企。保持稻米供给宽松状态，意味着那些靠投机赚钱的收储加工经营企业越来越没有机会，也意味着稻米市场竞争更加激烈，转型升级是唯一出路。

农业供给侧结构性改革以增加农民收入和保障有效供给为主要目标。过去农业结构调整，曾出现过农民减收或者农民收入徘徊，农业供给侧结构性改革就是要避免这一局面的重现。这决定了国家深化粮食收储制度和价格形成机制改革，以及相关政策调整完善会把保护农民利益放在突出位置，保护农民种稻积极性。这样，稻米有效供给就有了根本保证。那些指望在稻米宽松环境下压级压价收购农民稻谷的企业，在农业供给侧结构性改革实践中就很难成功。

农业供给侧结构性改革以提高农业供给质量为主攻方向，关键要实现稻谷生产加工流通由过度依赖资源消耗向追求绿色生态可持续发展转变，由主要满足量的需求向更加注重满足质的需求转变。这不仅是国家确保新形势下粮食安全，更好地实施藏粮于地战略，更好地与居民消费结构升级相适应的需要，而且是稻米生产加工收储经营者必须面对的。

农业供给侧结构性改革以体制改革和机制创新为根本途径。实施稻谷最低收购价政策，虽然有助于保护农民利益，但扭曲市场的弊端十分明显。今年中央一号文件明确提出要坚持并完善稻谷最低收购价政策，合理调整最低收购价水平，形成合理比价关系。

今年为了克服稻谷收购市场扭曲弊端，引导鼓励农民调整种植结构，避免盲目“旱改水”，减缓稻谷收储压力，国家降低了早籼稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价水平。根据国家发展改革委公布的数据，2017年生产的三等早籼稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价格每50公斤分别为130元、136元和150元，分别比2016年下调3元、2元和5元。虽然稻谷最低收购价格水平降低幅度有限，但对于稻米生产和市场运行的预期作用不可低估。

如何解读国家普遍降低不同稻谷的最低收购价水平？2015年国家普遍降低不同省份玉米临时收储价格水平，2016年就取消了玉米临时收储政策，改为“市场定价、价补分离”的新机制。是否同玉米一样，国家将很快取消稻谷最低收购价政策？笔者认为，稻谷属于口粮范畴，估计国家不会在短时间内很快全面取消最低收购价政策。未来稻谷最低收购价政策的改革，目前确实存在着一定的不确定性，但其走向取决于玉米收储制度是否成功、稻谷种植结构调整是否取得成效、稻谷收储吞吐机制是否能够理顺等多种因素，这应该是明确的。如果玉米收储制度改革成功、稻谷提质增效取得重要进展、稻谷既能够收进来又能够出得去，那么放弃稻谷最低收购价政策是有可能的。

在农业供给侧结构性改革中如何深化稻谷价格形成机制和收储制度改革？从实际出发，短时间内全面取消稻谷最低收购价政策的可能性比较小，有序稳妥分别推进早籼稻、中晚籼稻和粳稻收储制度和补贴制度改革的可能性则比较大。考虑到早籼稻种植少，居民生活水平提高后把早籼稻作为口粮消费的也越来越少，放弃实施最低收购价政策影响的农民也比较少，最先放弃早籼稻最低收购价政策的可能性相对较大。

稻谷最低收购价政策对市场造成了扭曲，主要是这一政策确定的最低收购价水平脱离市场供求和国际市场状况，收储数量脱离社会需求状况。深化稻谷价格形成机制改革，同时保留继续实施部分稻谷最低收购价政策，重新选择稻谷最低收购价合理水平应是重要的改革方向。可能的选择是保本确定最低收购价水平，拉开不同质量稻谷最低收购价水平，并重点考虑国际市场价格情况，在此基础上通过价外补贴保障种稻农民基本收益。从长期来看，国家实施的稻谷最低收购价政策收储的稻谷数量应根据稻谷规定的储备规模来确定和调整，即根据稻谷主产区保证3个月、主销区保证6个月的消费数量，通过合同等方式和途径，引导农民合理种植稻谷并按最低收购价水平实行定量定质收购。

总之，深入推进稻米供给侧结构性改革，除了全面放弃最低收购价政策外，还可能有其他多种选择。不管怎样选择，最终将是基本不扭曲市场或者尽可能小地扭曲市场，进而优化稻米供给结构，促进稻米产业发展转型升级。这就是说稻米生产收储加工经营者发展将面临更加有利的和公平竞争的政策环境和体制机制条件。

三、稻米收储加工经营企业应积极践行供给侧结构性改革

深入推进农业供给侧结构性改革，政府会推动适度减少粮食种植面积。根据今年国务院《政府工作报告》，国家将粮改饲试点面积扩大到1000万亩以上，在年内完成退耕还林还草1200万亩以上，继续开展重金属污染耕地修复及种植结构调整试点，推进耕地轮作休耕制度试点。通过政府计划减少种植，既有助于改善稻谷供求关系，又能够促进农业可持续发展，更好地保护农业资源环境。尽管如此，稻米供给宽松状况不会在短期内改变。

今年中央一号文件提出要调整优化种植业结构，稳定粮食生产，重点发展优质稻谷。这既是根据市场需求提出的重要意见，又是对稻米收储加工经营企业提出的积极参与稻谷生产优化调整结构的更高要求。长期以来，我国稻谷和其他农产品一样，产业各环节相互脱节，优质优价难题一直得不到根本解决，收储加工经营企业抱怨农民生产的稻谷质量不高，一致性差，无法满足品牌大米发展的需要。改变这种状况，要求稻谷收储加工经营企业应在供给侧结构性改革实践中发挥主导作用，深度融合一二三产业发展，通过订单等途径，构建紧密的利益联结机制，让农民特别是新型农业经营主体，按照企业需求安排生产。

为了更好地深入推进农业供给侧结构性改革，国家决定启动粮食功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设，要求各地科学合理划定稻谷等粮食生产功能区，并将粮食功能区地块全部建档立册、上图入库，实现信息化标准化管理。这意味着稻米收储加工经营企业在优质稻谷生产中发挥主导作用的条件更加成熟，粮食功能区就能够成为企业重要的生产基地，就能够获得企业需要的优质稻谷稳定来源。同时，国家将完善激励机制和支持政策，层层落实建设管护主体责任，建设粮食功能区，这对粮食收储加工经营企业也可能带来政策红利。

深入推进农业供给侧结构性改革，必须转变稻谷生产加工方式。一些地方和粮食生产收储加工经营主体的实践表明，推进稻田综合种养、推进农业清洁生产，成效明显。吉林等省份稻谷清洁生产和绿色发展走在全国前列，稻谷库存压力小，稻米产业各经营主体盈利状况相对较好。近年来我国稻谷化肥农药投入基本上实现了零增长，稻谷秸秆和稻壳资源化利用也取得了实质性进展。这一态势估计会进一步强化，要求稻米生产加工经营主体必须顺势而为，否则可能面临居民消费升级和环保门槛的淘汰。

今年中央一号文件提出要加快发展现代食品产业，引导加工企业向主产区、优势产区、产业园区集中，在优势农产品产地打造食品加工产业集群；实施主食加工业提升行动，积极推进传统主食工业化、规模化生产，大力发展方便食品、休闲食品；大力推广“生产基地+中央厨房+餐饮门店”和“生产基地+加工企业+商超销售”等产销模式。这对现有的稻米加工企业来说意味着可能面临更多的空间布局调整机会，也意味着必须创新经营模式从而创造出新的盈利模式的机会。

今年中央一号文件提出鼓励地方统筹使用高标准农田建设、农业综合开发、现代农业生产发展等相关项目资金，建设“生产+加工+科技”的现代农业产业园，推动农业全环节升级、全链条增值。现代农业产业园建设无疑是稻米收储加工经营企业发展实现新跨越的重大机制。

随着我国经济发展进入新常态，壮大新产业新业态成为经济发展的新动能。近年来，我国农业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合发展势头迅猛，农村电商和农产品电商每年一般都以两位数的速度快速发展。在稻米产业发展新形势下，收储加工经营企业不仅要与稻谷生产形成紧密联结，而且通过应用新技术，与其他产业和业态相融合，就可能创出一条新路，具有更强的生命力。

稻米供给和产业发展进入新的历史阶段，对于多数收储加工经营企业来说，选择差异化策略及细分市场，成功的概率总体上相对较高，这就要求必须走品牌化发展道路。总体上来说，我国居民消费结构升级，稻米消费多样化、优质化、安全保障性高是趋势。稻米供给侧结构性改革，虽然从供给侧改善结构和创新体制机制着手，但最终还是更好地满足现有需求、创造新需求。消费者更愿意吃到有机大米、功能性大米等，这是重要的市场机会。近年来，一些稻米加工经营企业开拓差别化大米市场，有的成功，有的不成功，这虽然是创新发展的必然现象，但可能也与企业策略选择不当有关。

一些稻米加工经营企业把品牌建设简单地理解成商标注册，结果很难形成品牌效应，自然无法让消费者购买大米时察觉差别。今年中央一号文件提出要建设一批地理标志农产品和原产地保护基地，推进区域农产品公用品牌建设，支持地方以优势企业和行业协会为依托打造区域特色品牌。如果单个企业很难成功地创建品牌，不如利用现有政策，积极参加大米公用品牌建设。

近年来还有一些稻米加工经营企业把差别化市场细分和品牌建设简单地理解为实现高价销售的策略，结果也没有成功。实际上，市场定价对于企业能否成功地走品牌化发展道路影响很大。价位过高，就会抑制消费需求。当然价位过低，无疑等同于低价恶性竞争，不可能实现企业长远发展。因此，给稻米市场价格合理定位，既不要因价格过高让市场销售规模过小，又不要因价格过低企业无法积累发展资金，在政府减少稻谷市场价格强干预大趋势下，将是稻米收储加工经营企业能否在供给侧结构性改革实践中取得成功的一个重要决定因素。

（作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员）