我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度的悖论及出路

引言

所谓农村土地承包经营纠纷仲裁，是指依法设立的农村土地承包仲裁机构，因当事人的申请，根据法律规定，居中对农村土地承包经营纠纷进行处理，从而解决农村土地承包经营纠纷的一种特殊的解纷制度。

1 我国农村土地承包经营纠纷仲裁存在的主要问题

1.1 农村土地承包经营纠纷仲裁的受案范围比较狭窄

根据我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第一款规定，农村土地承包经营纠纷仲裁的具体受案范围为：因农村土地承包合同订立、履行、变更、解除和终止发生的纠纷；因农村土地承包经营权流转发生的纠纷；因承包地收回、调整发生的纠纷；因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。该法第二条第二款同时作出排除规定，即因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包经营纠纷仲裁的受案范围，但可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。现行法将征收集体所有土地及其补偿所发生的纠纷，一律排除在仲裁受案范围之外，这一规定不太合理，也不符合当前农村土地纠纷解决的需要。

1.2 仲裁员任职资格规定不合理，仲裁员素质不高

我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十五条规定：“农村土地承包仲裁委员会应当从公道正派的人员中聘任仲裁员。仲裁员应当符合下列条件之一：

（1）从事农村土地承包管理工作满五年；（2）从事法律工作或者人民调解工作满五年；（3）在当地威信较高，并熟悉农村土地承包法律以及国家政策的居民。”该条款中的“公道正派”、“威信较高”、“熟悉农村土地承包法律以及国家政策”等资格条件貌似合理，实际上十分抽象空洞，在现实中很难认定，缺乏一定的操作性。相较于民商事仲裁所要求的较高标准的仲裁员任职资格与更为具体的任职条件，我们不难看出农村土地承包经营纠纷仲裁员的遴选与聘任比较随意，缺乏严格规制，容易导致仲裁严肃性和权威性的下降，不利于农村土地承包经营纠纷仲裁工作的开展。

1.3 农村土地承包经营纠纷仲裁与诉讼关系不顺，衔接不畅

我国现行法规定，发生农村土地承包经营纠纷的当事人可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。当事人不服农村土地承包经营纠纷仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。可见，我国农村土地承包经营纠纷解决机制实行“可裁可审、裁后可审、一裁两审”的模式。按照现有模式，当事人不服仲裁裁决诉至法院后，法院则要重新立案进行审理，且无论在程序上还是实体上，完全不受此前仲裁程序与仲裁裁决的约束。“可裁可审、裁后可审、一裁两审”的模式极大弱化了仲裁机制高效低成本的解纷功能，从而也无法体现仲裁便民、快捷的优势。

1.4 农村土地承包经营纠纷仲裁裁决的执行难度更大

在我国，民事执行难一直作为司法顽症被人们所诟病，不过相比较一般民事案件的执行难，农村土地承包经营纠纷案件受土地本身的不动产属性、农村土地承包经营纠纷的特点、农民法律意识的影响以及农村乡土人情社会的左右束缚，其执行难度往往更大。农村土地是典型的不动产，其本身不可能移动，如果土地承包经营纠纷一方当事人不服仲裁裁决结果，很容易通过阻止或妨碍另一方当事人正常的农业生产活动来达到目的，法院想进行强制执行十分困难。就农村土地承包经营纠纷的特点来说，它是兼具身份性、利益性、群体性、复杂性以及长期性的纠纷，一般来说纠纷的解决需要经过很长时间的沟通劝说与斡旋协调，单纯通过法律的强制力来解决纠纷是很困难的。同時由于农村土地承包经营纠纷案件的仲裁裁决是由仲裁机构作出的，毕竟不是法院自家作出的判决，在实践中，法院往往不热心于强制执行此类案件。

2 改进农村土地承包经营纠纷仲裁的对策建议

2.1 适当扩大农村土地承包经营纠纷仲裁的受案范围

根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》相关规定，当前法院主要受理以下几类土地承包经营纠纷：土地承包合同纠纷、土地承包流转纠纷、土地承包确权纠纷、土地承包继承纠纷、土地承包侵权纠纷。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定：“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。”在立法上将征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷排除在土地承包仲裁委员会的裁决范围之外，笔者认为，这一规定无视当前农村土地纠纷的现实，不利于解决农民与集体之间的土地纠纷。在我国，征地纠纷主要包括以下三个大类：第一类是属于政府土地征收纠纷，此类纠纷主要反映的是农民与政府之间的土地矛盾，我国《土地管理法》规定了具体土地征收规则以及征收程序，当事人如果不服政府征收土地行为，可以通过提起行政诉讼来解决，显然此类土地纠纷不适合土地承包仲裁委员会裁决。第二类是征收补偿标准及安置方案的纠纷，根据国务院《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收补偿标准以及安置方案是由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟定的，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对于此类纠纷，总体上属于农民与政府之间的纠纷，排除在仲裁的范围之外是比较合乎法理的。第三类是关于农村集体经济组织内部之间关于土地补偿费用的分配纠纷，这是非常典型的民事纠纷，此类纠纷不应该被排除在土地承包仲裁委员会的仲裁受案范围之外，建议今后修改《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》时，明确规定征收农村集体土地的补偿费用的分配纠纷应具有可仲裁性。

2.2 进一步完善仲裁员任职条件，大力提高仲裁员素质

农村土地承包经营纠纷仲裁工作需要较扎实的专业知识与综合能力，仲裁员不仅需要掌握国家的相关法律与政策文件，还需要熟悉地方性法规和规章，并要了解农村社会与农民生活习惯，善于与农民进行交流，这样，在解决纠纷的时候才能更加符合农民的愿望，才能较好保护农民的合法权利，也才能有效的解决纠纷，促进农村社会的和谐稳定。针对现今从事农村土地承包经营纠纷仲裁工作的仲裁员素质偏低的问题，笔者建议，在现有法律规定的任职资格条件上，还应强调仲裁员应具有高中（中专）及以上文化程度；通过《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等相关法律法规政策考试与农村乡土知识考核且考试考核成绩合格；无违法或犯罪记录。另外，要对仲裁员上岗任职后的继续教育与培训工作作出明确规定，促使他们不断学习相关法律法规与政策，不断提高仲裁工作的素质和技能。endprint

2.3 赋予部分仲裁裁决终局效力，完善仲裁与诉讼的衔接

为了充分发挥仲裁机制既公正又高效便捷解决纠纷的优势，节省国家司法资源和当事人处理纠纷的成本，应借鉴我国现行劳动争议仲裁制度的做法，赋予相当部分土地承包经营纠纷仲裁裁决以终局效力。

至于仲裁作出后依法还可以向人民法院起诉的农村土地承包经营纠纷案件，相关的仲裁程序与法院诉讼程序之间也不应是各自独立和分离的。为了充分合理利用解纷资源，对于农村土地承包仲裁机构所认定的证据及事实，人民法院要采取积极的采信态度，即只要这些证据以及事实没有新证据足以推翻且并未违反法律规定，人民法院就不应重新进行证据的收集、质证、审核以及事实的认定，以便节省司法资源、树立农村土地承包仲裁的权威和及时有效解决农村土地承包经营纠纷。

2.4 重视农村土地承包经营纠纷仲裁案件的执行工作

生效的土地承包经营纠纷仲裁裁决确定的权利得以实现，当事人受损害的利益得到补救或恢复，仲裁的任务和目标才算完成。要确保仲裁裁决执行到位，应当做好以下几个方面的工作：首先，仲裁机构应该严格遵循居中裁决的原则，在案件裁决过程中恪守公平正义，不贪赃枉法，不徇私舞弊，以证据为根据，以法律为准绳，保证裁决结果合法合理与公平公正。唯有这样的裁决结果才会赢得当事人的信服，才能消除当事人的不满，也才能具有顺利执行的可行性。其次，仲裁机构、乡镇人民政府与人民法院之间应该建立执行联动机制。人民法院应当应仲裁机构和一方当事人的要求积极开展执行工作，采取各种执行措施和手段使仲裁裁决落到实处。对双方当事人在执行程序中自行同意和解的案件，人民法院应将协议内容记入笔录，由各方当事人签名、按手印或盖章，并督促当事人履行执行和解协议。对有能力履行仲裁裁決而拒不履行仲裁裁决义务的人，可以按照民事诉讼法的相关规定采取强制执行措施与制裁措施。同时，针对土地承包经营纠纷仲裁案件的特殊之处，仲裁机构和人民法院要注意做好执行回访工作，保障承包地权利人的合法的耕种与使用权利。

作者简介：汪伍牛，男，（1964.7-），园林本科，2009年林业工程师，2011年市农业局土地流转管理中心任副主任主持工作，2012年任中心主任。2012年至2013年度获农业部土地仲裁先进集体和先进个人荣誉，2015年获优秀仲裁员。获农业部三级仲裁员证书，全国优秀仲裁员称号。

作者单位：兰溪市土地流转管理中心endprint