公安派出所刑事侦查活动检察监督问题和对策研究

赵颖+吕文静+王文影+李琳琳

摘要：公安派出所作为刑事侦查活动主体，在案件侦查中，程序意识不强，取证不及时、不全面，适用法律不当或错误，法律文书制作粗糙不规范，制约了公安派出所刑事侦查权的正当行使。实践中，检察机关依法对公安派出所刑事侦查活动进行监督，虽然取得了一定成效，但由于立法不完善，监督机制不健全，导致监督的效果不强。检察机关应当立足监督属性，丰富监督方式，畅通监督渠道，增强监督权威，完善监督机制，发挥监督的效果，不断提高案件质量，提升司法公信力。

关键词：检察机关；派出所；监督；侦查活动

一、公安派出所刑事侦查活动的现状

公安派出所处于刑事侦查执法活动的最前沿，承担了大量的刑事案件侦办工作，与人民群众的切身利益密切相关，因此派出所执法规范与否是人民群众对司法公正最直观的印象，然而作为基层公安机关的派出机构，派出所受制于工作量大、办案力量弱、人员流动快等客观因素，实践中存在以下问题，极易引发社会矛盾。

（一）定罪要件把握不准

派出所作为公安机关派出机构，不仅承担部分刑事侦查活动，还承担大量的行政治安管理、群众矛盾化解的任务，然而由于办案人员法律素质参差不齐，受制于案多人少的矛盾，公安派出所在办理刑事案件时，精力不足，责任心不强。办案人员不能够按照犯罪构成要件审查犯罪嫌疑人的行为。如在故意伤害案件中，忽略对犯罪嫌疑人伤害行为与被害人伤情结果的因果关系认定；在合同诈骗案件中，忽视对犯罪嫌疑人主观上明知的认定。由于办案人员对犯罪要件把握不准，致使认定犯罪嫌疑人涉嫌罪名不能够成立，案件办理的质量不高，被害人的合法权益不能够得到依法保障，不利于社会的和谐稳定。

（二）办案程序意识不强

法治视野下，执法办案不仅要求实体正确，更在乎执法的程序是否正当合法。实践中，公安派出所在侦查案件中，由于多方面因素的制约，办案程序意识不强，往往忽略办案程序的正当性。如对犯罪嫌疑人采取刑事拘留后未在24小时内讯问犯罪嫌疑人或者告知犯罪嫌疑人家属；现场勘验检查时没有见证人在场；立案告知书仅采用电话告知；鉴定意见书不告知犯罪嫌疑人或者被害人；在扣押犯罪嫌疑人财物时，不制作扣押决定书和扣押清单。办案程序的不规范，造成了证据的客观性存疑，证据的证明力减弱，不仅侵害了犯罪嫌疑人和被害人的合法权益，更损害了司法的公信力。

（三）证据收集不及時、不全面

实践中，公安派出所在办理刑事案件中，取证意识不强，存在取证不及时、不细致、不规范的问题。如在故意伤害案件中未及时提取作案工具，造成事后客观证据灭失；未及时对在场证人进行取证，造成事后证人证言真实性不高。在故意毁坏财物案件中，现场勘查后，未对被害人毁坏的物品留下的残物进行登记提取，造成对被害人损失的结果无法鉴定认定具体损失的数额。在侦查中，办案人员往往注重对有罪证据的收集，而忽略对无罪或者罪轻证据的收集。如在掩饰隐瞒犯罪所得案件中，不注重收集犯罪嫌疑主观上是否明知的证据。

二、界首市人民检察院对公安派出所刑事侦查活动监督的实践分析

近年来，界首市人民检察院立足客观实际，创新监督方式，完善监督机制，积极探索对公安派出所刑事侦查活动的监督，通过对公安派出所刑事侦查活动监督实践，发现并纠正了违法刑事侦查行为，规范了公安派出所刑事侦查活动，提高了刑事侦查案件质量，提升了司法公信力。

（一）在监督理念上，转变执法理念，强化监督职能

转变之前的重办案、轻监督的理念，强化个案监督的意识，通过办理公安派出所提请批准逮捕的案件对具体案件、具体问题实施检察监督，不仅从实体上对是否构罪并可能判处徒刑以上刑罚进行审查，同时注重从程序上审查侦办案件过程中是否存在超期羁押、单独讯问、现场勘验无见证人在场等违法行为。2014年监督试点工作开展以来，向公安派出所发出纠正违法通知书18份，同时加强对瑕疵问题的归纳分析，例如取证不及时、讯问同步录音录像不规范等问题，对同类型问题概括总结后以检察建议书的形式发出，督促公安机关整改。

（二）在监督方式上，建立定期巡查机制，拓宽监督渠道

2015年4月，该院与界首市公安局经会商，共同签署了界首市人民检察院、界首市公安局《关于加强对公安派出所执法活动检察监督的实施意见》，初步确定界首市公安局芦村派出所、邴集派出所为执法活动检察监督的试点单位，2016年4月，该院与界首市公安局再次会商签订了《关于加强对公安派出所执法活动检察监督的实施意见》，将执法监督范围扩大至界首市公安局下辖所有派出所。工作开展以来，该院通过定期派员深入基层派出所检查工作台帐、查阅案卷材料等方式监督派出所办理的刑事案件，在检查过程中发现了派出所有违反法律规定不应当立案而立案和应当立而不立案的、违法采取搜查、查封、扣押、冻结等措施及在侦查活动中存在的其他违法行为，及时予以监督纠正。同时，建立联席会议制度，针对一个时期内出现的问题进行总结通报，增强监督的力度，促进基层派出所规范执法。

（三）在监督模式上，建立派驻监督机制，延伸监督触角

该院于2016年10月在界首市公安局成立驻市公安局检察官办公室，并制定《界首市人民检察院驻界首市公安局检察官办公室工作细则》、《驻市公安局检察官办公室工作职责》等文件，使得该项工作制度化、常规化。该办公室成立后，由侦监部门骨干每周定期办公，登陆公安协同办案系统，对于系统中显示为受理状态、尚未立案的案件进行审查，启动立案监督程序，对公安机关发《要求说明不立案理由通知书》，公安机关接到通知书后均主动立案，办公室成立以来，共监督公安派出所立案4件，监督撤案3件。驻市公安局检察官办公室的设立使监督模式从以前的报捕后审查案件的被动监督模式，转化为现在的定期登陆公安协同办案系统进行检查的主动监督模式，监督范围从报捕阶段提前到案件受理阶段，延伸了监督触角，充分发挥了检察机关的监督职能，另外监督关口前移也使得侦监部门能够及时掌握案件情况，为审查逮捕工作做好铺垫。endprint

（四）在监督效果上，坚持提前介入机制，彰显监督实效

依照驻市公安局检察官办公室工作细则第三章规定，驻市公安局检察官办公室可以提前介入公安机关的侦查活动，针对派出所承办的在全市有重大影响、疑难复杂及适用法律有争议的案件，派驻检察官应派出所要求或主动参与勘验检查或重大案件讨论，就公安派出所固定、完善证据提出意见或建议，形成讨论笔录，办公室成立以来，派驻检察官提前介入多起公安派出所办理的案件，对证据收集、是否符合法律的规定等方面提出了意见。

三、界首市人民检察院对公安派出所刑事侦查活动监督存在的问题

（一）派驻机制不成熟，监督深度不足

界首市人民检察院在界首市公安局设立派驻检察官办公室，由于派驻检察办公室无法律明确的授权，其监督职能职责不清，监督秉持的原则不明，监督的范围不广，监督的方式单一。派驻检察官办公室往往只能通过公安机关的协同办案系统获取监督线索，进而发现派出所刑事执法活动违法或不当行为，监督的广度和深度不足，监督的效果发挥不明显。

（二）案件信息来源不全，监督范围受限

由于不掌握各派出所办理案件的详细数据，因此在前期到派出所巡查监督时，仅能就各派出所提供的部分受理案件登记本、接警记录进行检察，甚至出现要求调取的案件因存放原因无法当即提供的情况。2016年10月成立派驻检察官办公室以来，虽然可以登录公安机关办案系统直接查询各派出所办案情况，但因系统信息更新滞后、线上线下登记不统一等问题，使得派驻检察官仍无法全面掌握各派出所办案信息，监督范围无法覆盖全部案件。

（三）监督效力缺乏刚性，监督效果不佳

实践中，检察机关对派出所的监督往往通过通报、检察建议、纠正违法通知书等方式进行监督。但由于立法不完善，检察机关对侦查活动监督的效果缺乏保障。检察建议书、纠正违法通知书不具有监督的刚性，法律没有规定派出所拒不纠正违法行为所应当承担的法律后果及责任。检察机关向派出所发出检察建议书、纠正违法通知书，对派出所及办案人员是否落实整改不具有实质上的约束力，若派出所不落实整改，对派出所及办案人员亦无法律上的处分权，致使部分派出所及办案人员收到检察监督文书后，往往重视不够，不落实、不整改，检察监督的效果无法彰显。

四、公安派出所刑事侦查活动检察监督的对策

（一）完善立法，增强监督的权威

现有法律仅仅对检察机关的法律监督职能作出规定，但是关于监督的方式和机制暂无明文规定，该院根据部分地区的司法实践建立了驻公安局检察官办公室的监督机制，而检察官办公室的设置缺乏法律支撑，法律地位模糊，职能和权限范围无法定界限。故现实执法中迫切需要立法赋予检察机关对公安派出所检察监督权，明确规定驻局检察官办公室职责及权限、监督的范围和方式。同时，为了保障监督的权威和效果，法律应当为检察机关设置刚性的手段，赋予检察机关对检察监督意见落实情况的处置权，明确派出所不采纳监督意见所应承担的后果和责任。立法的授权，一方面可以使检察官办公室作出的决定和措施有法可依，有利于公安派出所更好的接受监督。另一方面则对派驻检察官的职权范围和责任追究机制作出明确规定，督促其严格依照“参与不干预、引导不主导、监督不失职、配合不越位”的原则依法履行法律监督职责，强化检察官对案件信息的保密意识，以促进刑事侦查工作合法高效的开展。

（二）深入基层，拓展监督深度

司法实践中，多地均探索建立驻派出所检察室的监督机制，而考虑到基层检察院案多人少的普遍现状，结合该院驻公安局检察官办公室取得的成效，驻公安局检察室更具有现实可行性。另外，为深入基层，更直观地了解派出所办案情况，可以尝试施行划片负责与巡视检查相结合的措施，首先根据各检察院侦查监督部门检察人员配置，适当选取案件量大、案件质量问题较突出的派出所，由专门检察官负责对接联系，及时掌握所负责派出所办理案件的情况，对刑事侦查活动依法实行监督，对重大疑难复杂案件应邀或者主动提前介入，引导侦查取证。同时，对未设联系检察官的派出所仍坚持定期或者不定期的巡查制度，发现问题及时督促整改，从而使派出所案件质量得到普遍提升。

（三）畅通信息，延伸监督宽度

建立健全刑事案件信息共享机制，进一步畅通对刑事立案、侦查活动、捕后变更强制措施的知情渠道，探索建立侦查监督部门与派出所刑事案件信息共享平台，由派出所将立案、侦查、执行阶段中的相关情况录入到信息平台中，侦监部门负责对立案、撤案、刑事侦查活动是否违法等情况实施监督。同时，引导公安机关加强对协同办案系统中案件信息的及时更新机制，提高驻局检察室检察官查阅案件信息的效率，规范基层派出所对于在办案件、已结案件的统一存放保管机制，确保监督范围覆盖公安派出所待查或在查的全部案件線索、在办或已办的全部案卷材料，保证在开展监督工作时能够及时查阅到卷宗材料。

（四）内部分工，形成监督合力

统筹协调检察机关各部门人员的协作关系，设置轮流到检察官办公室办公的工作表，以及对接派出所的检察官，明确各自的职权与责任，加强沟通交流，互通发现的问题，并及时总结，以便在联席会议上督促整改，从而形成对派出所监督的合力。同时配备充足的检察人员，充实监督力量，强化素能培训，提升监督的质量和水平，促进检察监督工作规范有序高效发展。

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本文系阜阳市人民检察院2016年度全市检察实务研究课题“公安派出所刑事侦查活动检察监督问题和对策研究”（项目号：FJ201601）的阶段性成果。

作者简介：赵颖，安徽省界首市人民检察院党组成员、副检察长；王文影、李琳琳，界首市人民检察院检察员；吕文静，界首市人民检察院助理检察员。endprint