中美公众参与立法制度的对比研究——基于《立法法（修正案）》的视角分析

刘旭

中美公众参与立法制度的对比研究
——基于《立法法（修正案）》的视角分析

刘旭*

公众参与立法是立法民主化的基本要求。2015年《立法法》的修订，很大一部分内容涉及立法过程中公众参与的方式与程序，但公众参与立法仍有函待完善之处。通过考察美国公众参与立法制度、立法信息公开化和参与能力的提升是值得我们借鉴的。

立法民主化公众参与立法制度完善

自全面依法治国的决定发布以来，我国完善社会主义国家法律制度的法治化、民主化、科学化的要求也在随之提高。正如古希腊哲学家亚里士多德在《政治学》中所言，法治一词的基本要素包括双重含义，“已经成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。①王大博、程燎原：《法治论》，山东人民出版社2004年版，第10页。立法，立良法是实现法治的必备要件。在十八届四中全会上，指出目前我国立法中尚存某些缺陷，例如法律在内容上是否能够全面反映社会发展的客观规律和广大人民群众的总体意愿，我国目前的法律缺乏针对性和操作性；在法律制定过程中，又存在明显的部门化倾向和争权诿责现象。因此我国更要注重立法的民主化，提高立法过程的透明度与参与度，激励更多的社会公众主体参与到立法过程中，揭开立法神秘的面纱。倡导“开门立法”，提高立法的民主化，立法机关一直在努力。但是实践中，法律、法规的民主化程度仍然不尽如人意，因此，笔者认为借鉴学习美国公众参与立法的程序、方式，旨在今后我国公众参与立法制度与程序能够更好地付诸实践，实现立法民主化。

一、公众参与立法的法理基础

“立法”一般又称法律制定。“狭义的立法专指最高国家权力机关及其常设机关制定和变动法律这种特定规范性文件的活动。”②笔者认为公众参与的立法不仅仅指法律这一规范性法律文件，因为在社会生活中，调整社会关系最多、与公民生活最密切的不仅有法律还有行政机关颁布实施的各项规范性法律文件以及地方人大制度的地方性法规，所以笔者在本文讨论的法律，指广义上的法，即

2訛张文显：《法理学》，高等教育出版社与北京大学出版社2011年版，第189页。有权主体发布的，足以影响到不特定多数人的各项规范性法律文件。

（一）立法的民主化

民主一词源自于古希腊，由“人民”与“权力”两个词组成，含义为人民的权力，即由人民执掌政权共同管理国家之意。③施治生、郭方：《古代民主与共和制度》，中国社会科学出版社1998年版，第5-20页。人民参与国家运行的方式之一就是通过公众中有权威的代表，将他们认为对的意志上升为社会普遍遵守的法则。中西方实现民主的主要方式大都通过代议制民主，即公民通过选任的代表来表达自己的利益和观点而实行治理的制度，代议制民主的运作趋向于代表的职业化和间接化。④代水平：《我国民主立法制度建设：成就、问题及对策》，载《理论导刊》2013年2月期。代议制民主的主要观点就是公众参与决策，改善和提高决策的质量。美国实行单议员选区制度，是指给一个限定的地理区域指分配一个议员席位。单议员选区制度能明显地鼓励议员与选民之间建立个人联系及相互熟知。从单议员选区选出的议员更能了解其所在的特别地区，因为除了他，没有其他的议员能代表该选区处理某些问题。⑤卡尔·克茨：《议员和选民之间的交流》，刘英译，载蔡定剑编：《国外公众参与立法》，法律出版社2005年版，第25页。根据《中华人民共和国宪法》规定的根本政治体制，⑥《中华人民共和国宪法》：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”人民推选人大代表，代表广大人民群众表达人民的共同意志，并以制定法律的方式管理政治、经济、文化、社会事务，因此在法理上其内容必然具有民主性。但“法律的生命在于实施”，归根到底法律对社会生活的影响会最终体现到守法的公民上，因此如果具体某项法律的内容不能更好地契合民意，那么很难实现最初的立法目的，造成立法效益过低。

综上所述，笔者认为立法权系国家权力必不可少的组成部分，且立法权力理所当然属于全体人民所有，但是介于我国人口众多，立法权不能交由每个公民行使，因此不得不由国家权力机关、国家行政机关，代表人民行使立法权。正因如此，立法更需要民众的参与，才能保证立法权不被国家机关滥用，才能保证法律规定的事项更符合民众的需要。欲实现立法民主化，应当完善立法机构的民意代表性，立法程序的民主性与公开性，扩大立法过程的人民参与和公众监督。⑦王琦：《地方立法民主化和科学化研究》，载《河南省政法管理干部学院学报》2008年第5期。

（二）宪法、立法法等的要求

《中华人民共和国宪法》⑧《中华人民共和国宪法》：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员三分之二以上的多数通过。法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。”《中华人民共和国立法法》⑨《中华人民共和国立法法》第五条：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第三十六条：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。”《行政法规制定程序条例》⑩《行政法规制定程序》第十二条：“起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第二十一条：“行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的，国务院法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。”《上海市制定地方性法规条例》①《上海市制定地方性法规条例》第三十二条：“列入常务委员会会议议程的地方性法规案，经主任会议决定，可以将法规草案在报纸或者其他媒体上公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会法制工作机构。”等法律法规都对公众参与立法做出了明确规定，《立法法修正案》更是详细规定了立法中公众参与的主体、方式、程序等内容，涉及十多项修改内容。无论是专家论证会、座谈会、行政听证会，都是政策所倡导的“开门立法”，也是确保立法过程公开性的方法，为保障公众参与立法活动的积极性提供有效途径。但是不难发现这些立法例也存在缺陷，例如法律法规大多把“征求公民的意见”作为公众参与立法的唯一内容，有学者认为这种意义的立法参与权是很低层级的，远不能满足社会公众当今民主参与的期待和需要。②方世荣：《论行政立法参与权的权能》，载《中国法学》2014年第3期。不仅如此，这种立法参与权的适用范围与进入程序都受到严格的限定。立法法规定，列入议程的法律案应当向社会公布，但是还包括了一项例外——委员长会议有权要求不公布；行政法规草案应当向社会公布，但是国务院可以要求不予公布。立法法修正案新增加的一项规定，“全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构在审查过程中，可以将审查情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民予以反馈。”换言之，向提出意见的主体反馈并不是立法机关的一项当然义务。另一方面，在立法例中，只关注到明确公众参与的法律文件的数量是仅仅不够的，根据人大常委会统计，截止十届任期届满，现行有效的宪法及相关法共有39件，除去香港特别行政区与澳门特别行政区的基本法，与内陆民主立法相关的法律有28件，占现行法律体系的12%。③刘松山：《国家立法三十年的回顾与展望》，载《中国法学》2009年第1期。笔者认为以上这些问题，是在我国完善立法民主化的进程中，正在面临的同时也是需要正视并妥善解决的。因此我们更要借鉴美国公众参与立法的实践经验，对比分析，更加完善我国的民主立法制度。

（三）公众参与立法的实践价值

公众参与立法，实现社会主义法治国家，提高法律体系建设的民主化程度，对我们每个公民而言都有着十分重要的意义。

第一，公众参与立法，培育公民合法行使政治权利的意识。虽然宪法规定公民享有选举权与被选举权、言论自由、出版自由等权利，但在实际中，我国公民参与政治活动的热情度不高，特别是人大代表的选举仍存在着不可忽视的问题，例如代表中官员的比例过大，在全国人大代表中有干部身份的代表达到41.6%，地方人大代表可能会超过50%。除了有大部分官员还包括企业家代表较多、公众人物代表较多等情况，一线劳动者代表较少的情况。④刘权：《地方立法民主化的不足及完善》，载《湖北警官学院学报》2009年第6期。由此可见，我国公民参与立法的可能性不高，并不是每个人都有机会参与投票并发表意见，但是基于我国人口多、地域广的现实情况，又不能实现完全的直接选举，因此必须拓展其他途径实现立法民主化。如果只维持现状，就容易导致立法内容缺少民意，部门利益、集团利益倾向严重，日后在执法、司法过程中造成不可弥补的危害。

第二，公众参与立法，推动法治建设公开化、透明化。无论是人大、政府还是法院，无论是中央还是地方，都在推行信息公开制度。法律案草案说明公开、政府预算决算公开、地方各级人民法院裁判文书上网等措施都在倡导国家每一个行为都要让公众看到、了解。广东省出台了第一部系统规范政务公开的地方性法规——《广东省政务公开条例》，最早在地方建立新闻发言人的制度。⑤中国社会科学院法学研究所法治国情调研组：《在民主法治的轨道上推动改革开放——广东法治建设的成就与挑战》，载李林编：《中国法治发展报告》，社会科学文献出版社2012年版，第308页。想要让公众参与，首先要让每一位公民了解这件事情，立法更需要透明，立法机关将信息、需要解决的问题、可能产生的社会效果告知公众，相关主体结合自身的情况提出意见，这样才能更好地完善法律的内容。在各方利益主体都协商的基础上制定的法律，其执法过程也会减少阻碍，法律的社会效果自然可以实现最大化。

二、公众参与立法的主体界定

公众参与立法，首先应当明确主体是谁？何为公众？立法民主化赋予每位公民参与立法过程、表达立法意见、提出立法反馈的权利，区分公众主体，有利于寻找最适宜的参与方法，使他们在立法法过程中，有效地表达自己的意见，实现自己的价值。笔者认为，公众可以分为三个部分：普通民众、特殊利益集团和法学专家。

（一）普通民众：以利害关系是否密切为标准

美国的立法参与并没有严格的区分是否有利害关系，特别是议会立法，州议会主张所有的委员会会议向公众开放。在今天的美国，事实上51个州议会的所有委员会都是向公众开放的，除非内容涉及个人隐私或者国家安全。可见，美国并不对公众进行划分，与立法委员会制定的法律没有利害关系的公众也可以了解讨论议会的工作和法律，并提出自己的意见。另外美国的选举制度，鼓励议员和选民进行面对面交流，这样可以更好地在立法中反映民众的意见。议员和选民的交流并不是一道书面上的程序，而是一条转换成政治实践的规则，这跟我国的立法实践是大相径庭的。例如，美国会对议员进行培训和教育，帮助议员深刻体会和改善他们与民主的距离，美国外事民主学会曾经编写过培训教材，内容包括如何提供选民服务、获取选民信息等内容。更为严格的是，议员需要做出书面承诺，即在规定时间内，对其收到的所有选民来信进行一一回复。因此，几乎所有选民打来的电话都被回复，来自国会大厦的选民都得以接见，佐治亚州的一名议员养成了一个习惯，即在40天议会会期内每天打20个电话询问选民对议会所讨论议题的看法。他们还时常召开“政治应诊会”，让每个公众说出自己的政治看法，哪怕是这样“非正式会议”美国议员都坚持以广告、媒体宣传的形式提前告知选区的公民，更何况还有更多的议员会亲自去酒吧、公园等公众场合与普通民众一对一的交流。⑥参见前引⑤，卡尔·克茨文，第29-50页。

虽然依据宪法赋予的权利，每位公民都有参与立法、表达意见的权利，但是基于我国的现实状况这点很难实现，而且这种参与资格也并非人人享有。有学者认为，公众的确定会根据不同的立法事项而有所变化，即立法内容直接决定权利义务的当事人。因此根据法律调整事项不同，将公众参与立法分为两种情况：第一，法律调整的事项比较特殊，针对部分当事人的法律法规，则只有涉及该法的利害关系相对人，可以作为公众。例如《会计从业资格管理办法》，享有会计从业资格的相对人可认定为公众，他们的意见应当纳入立法机关的参考范围。第二，法律调整的事项涉及社会公共利益，除被剥夺政治能力的公民、组织都享有参与立法过程的权利。⑦参见前引12訛，方世荣文。例如2012年公安部制定发布的《机动车驾驶证申领和使用规定》，该法规无论对驾驶员还是行人都会产生影响，因为机动车的行驶涉及公共安全，行车安全的标准，对驾驶员而言是严格的要求，对其他社会民众而言是安全的保障。

笔者认为，将公众参与立法的“公众”，以利害关系为标准进行界定，需要分情况讨论。如果立法机关以向社会公众公开为目的，那么就不需要进行区分；如果立法机关以听取相关立法建议为目的，那么可以根据立法调整的事项不同区别对待公众主体。例如，在举行立法听证会时，涉及到更多切身利益的利害关系人，基于自身工作、行业的熟悉程度，会能够提出可行的立法建议，有利于实现法律的社会效果。

（二）特殊利益团体

针对特殊利益团体的经典界定便是一个努力改变国家对成本的分配、自身并不以承担国家负债为初衷的团体。⑧菲利普·诺顿：《西欧的议会与压力集团》，余履雪译，载蔡定剑编：《国外公众参与立法》，法律出版社2005年版，第185页。“任何一个群体为了争取或维护某种共同的利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团。”⑨石开斌：《转型时期我国利益集团政治参与的困境分析》，载《市场周刊》2004年11月期。我国学者郭道晖认为：“利益集团是影响政府决策的社会势力……利益集团成为议会政制权力结构的重要组成部分……利益集团政治是政党政治和代议制政治的补充。”⑩郭道晖：《社会权力与公民社会》，译林出版社2009年版，第183页。这种利益团体是以共同利益为目标的人组成的共同体，他们在政治中、在立法中，常常发挥不可忽视的力量，西欧称之为“院外游说”（Lobbying），利益集团发生作用的地点通常是“立法院”外的场地，通过说服立法者、议员、民众实现他们的利益。

在美国，利益集团的捐款会在一定程度上影响某位国会议员在立法上的决定和行动。考德文在研究报告中指出，在最近几次大选中，民主党越来越依赖于商业性的选举捐款，因此他们越来越支持商业和贸易在国会中的利益，特别是当不存在集体反对的情况下；郎拜恩认为国家注册局的捐款在1986年影响了一系列的关于枪支控制的众议院投票，却没有影响到手枪控制法案。另外，长期以来研究国会和利益集团的学者普遍认为，利益集团对国会立法决策的任何影响主要归功于他们加强或者说服已经支持他们立场的国会议员。史密斯认为利益集团会提出很多真实的信息来影响国会议员对某个问题的定义，从而充分影响立法结果。根据他的调研表明，利益集团有能力转移30-40张选票——这足以改变胜负的局面。但是近30年中，利益集团的游说活动发生了实质性的变化。例如，华盛顿进行政治游说的利益集团比以前增加了，很多利益集团游说的力度也比过去有所增强。①理查德·A史密斯：《利益集团在美国国会中的影响》，载蔡定剑编：《国外公众参与立法》，法律出版社2005年版，第233-268页。在美国，游说活动和立法一样古老，而利益集团也和政治一样古老。②杨炼：《立法过程中的利益衡量研究》，法律出版社2010年版，第123页。

相对于我国，目前还没有发展成像美国AAM（美国农业运动American Agriculture Movement）这样全国性的、专业性的利益集团，但是根据市场经济发展的客观规律，利益集团的产生和发展是必然趋势。因此，随着利益集团在我国政治社会中生根发芽，独立组织参与立法过程的呼声会愈发强烈，表达的声音会愈发民主。而在改革开放之前，我国并不承认利益集团的存在，但是到了1988年中国共产党十三届二中全会上，第一次明确指出了我国社会存在不同的利益集团，但是现实中我国法律缺少对利益集团的规制，而且他们参与立法过程的行为往往游离于法律规范之外，会出现贿赂等违法行为。③参见前引22訛，杨炼书，第123-124页。所以我国要在承认多方利益集团的基础上，加强法律对其的监管和约束，使其在参与的立法程序中，表达的民意正当而合理。

（三）法学专家

美国作为判例法国家，“遵循先例”“法官造法”是英美法系的基本原则。美国总统任命的大法官往往会表明其法学发展的方向以及支持的理论立场。例如里根总统在1981年任命波斯纳、博克、温特等三位有法经济学倾向的法学家为美国联邦上诉法院的法官，使法经济学在实践中不断发展，并且与司法、行政等方面的相结合，更加注重立法的成本与收益。特别是波斯纳法官崇尚的成本效益分析法，这加大了公众参与立法的力度，因为根据12866号行政命令，每一项重大管制措施都要按照要求汇报其立法的成本和收益，而这个报告是在专家进行深入调查、分析的基础上，撰写而成的。美国联邦预算管理局（OMB）和联邦信息与规制事务办公室（OIRA）的专家来自于经济、法学领域，同时由于以科技为基础的相关法律文件数量的增长，还有的来自于理工领域、医学领域等。④美国白宫官方网站：https://www.whitehouse.gov/omb/oira/about，2015年3月29日访问。因此美国在制定法律、发布行政措施之前，会进行周延的论证过程，包括证明该项立法是否可行、不予实施的基线情况、其他可替代方案、需要支付多少成本、预期获得多少收益等问题。立法者和普通民众可以根据专家撰写的评估报告，修改立法草案，或者提出自己的立法意见。因此美国预算管理局认为，这份评估报告的内容应当为每位公民所认知并理解。

我国法学家在立法中的作用与美国不尽相同，立法学研究者通常会提出专家建议稿和注释稿，并根据立法机关的委托，进行立法论证和立法评估工作。《立法法修正案》⑤《立法法修正案》：“法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。”表明法学家在立法过程中的作用愈发凸显，特别是在立法可行性的论证方面、立法后评估方面等。专家学者的工作应该是在接受地方立法机关的委托之后，起草地方环境法规、规章草案并进行论证，为立法者提供决策参考。由于专家的地位中立，与所调整的社会关系没有直接的利益关系，可以站在中正的立场上进行判断和选择，所以专家参与立法可以有效地解决立法中的地方利益与部门利益法规化的问题。⑥吕忠梅：《地方环境立法中的专家角色初探——以<珠海市环境保护条例>修订为例》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2009年第9期。

三、公众参与立法的方法论考察

立法过程中，存在不一样的公众主体，而他们所参与的立法环节又有所不同，且方式方法也各不一样，所以立法对于他们每项权利的保护也不完全一致。例如在立法准备阶段，民众参与立法的主要方式可能为获得立法信息的权利；而在立法完善阶段，民众享有建议修改现行法律法规的权利。行政法学者将公众参与行政立法的过程分为四个环节，并且在每个环节都享有一项具体的权利：民意主体进入立法程序的环节，公众享有进入行政立法程序的权利；民意输出环节，公众享有提出立法意见的权利；民意的整理和消化环节，立法意见得到回应的权利；民意的吸收环节，合理意见得到采纳的权利。⑦参见前引12訛，方世荣文。因此，每个环节每项权利如何在立法过程中实现，需要使用合适的方式方法。

（一）立法成本效益分析的公众参与

成本效益分析制度是美国立法特别是行政规制方面必不可少的程序，这项制度的最初目的是为了限制立法数量、减轻执法机关、司法机关的运行成本、减少守法公民和小型企业的支出、激发市场经济自由繁荣发展。1993年克林顿政府发布12866号总统行政命令，说明成本效益的监管主体、分析原则，美国联邦预算管理局随后发布了《执行12866号行政命令：联邦政府监管》，里面详细阐述了成本效益分析的适用方法，为立法者提供了一份详细的操作大纲。

成本效益分析中十分重视公众参与制度，因为测度立法成本与立法收益的过程中，会涉及大量货币量化信息，例如某项立法对居民收入产生的经济收益，或者对居民健康产生的社会收益等。以成本效益为基础的公众参与程序的设计可以对规章的质量产生重大影响。例如，如果有要求规制者对收到的评论进行认真解决的程序性要求，那么反馈的程度会增加。公开的公众参与程序比选择性咨询拥有更高的透明度和问责性，也会对保证规制产生影响。公众咨询程序变得越来越公开，越来越容易参与，那么就会有越来越多的信息用来支出成本效益分析。尽管公众反馈不一定导致规章的文本修改或者分析报告得以完善，但在公众面前为规制影响分析辩护的潜意识，也会鼓励立法者用更高的标准要求自己。另外，广泛公开规制影响文件，可以促进政府间有关规制影响分析的良好实践。⑧吴浩、李向东：《国外规制影响分析制度》，中国法制出版社2010年版，第333页。在美国，公开立法过程、成本效益分析报告、政府信息更为重要。2008年美国联邦预算管理局向国会提交联邦年度立法成本效益分析报告（草案），评估机构应当披露所以聘用的外部顾问及顾问的资格和与该机构的来往情况，特别是将评估报告以及所有支撑数据在网络上公布，方便公众评论和审查。加拿大立法机关认为，广泛地公众参与是保障分析结果和政策质量的必要手段。很多情况下，利害关系人比立法者更了解有关情况，初步咨询即起草正式成本效益分析之前的咨询很重要，而分析过程中的咨询程序也尤为重要。另外，一项成本效益分析的目标、前提、备选方案等方面都需要提供充足的方案，这就需要促使公众积极响应并提供有价值的信息。公众咨询应该在制定政策的早期开始，并伴随其整个过程。一项精心设计的成本效益分析制度应当提供数个必须进行公众咨询的机会。⑨参见前引28訛，吴浩、李向东书，第226-227页。

（二）听证会的公众参与

美国的听证程序相当完备，既包括联邦立法听证程序、州立法听证程序，还包括立法机关的听证程序和行政机关的听证程序。⑩汪全胜：《立法听证研究》，北京大学出版社2003年版，第72页。正式听证程序需要遵循严格的程序，例如利害关系人必须经过申请才可以进入听证程序，所以美国的行政立法机关认为该项程序过于严苛，且费时费力，除法律特别规定外，一般不启动正式听证程序。非正式听证程序是在《联邦登记》上已经公布却还未实施的拟定的草案，而与本案相关的社会公众或利害关系人有对其充满异议或建议，因此充分发表意见的方法和程序，这种方式不局限于口头或者书面形式。美国这种公众参与立法的模式和实践已经颇为成熟，行政机关可以选择他认为合理合法节能的方式，接收相关当事人的意见并做出反馈。①参见前引30訛，汪全胜书，第72-76页。

为了方便身为立法机关的美国国会议员听取公众意见，还会举行“公开听证会”（Public Hearing），其目的是为了说明现存的法律是否合理或者是否有必要制定新的法律。美国马里兰州下议院议员莱昂·比林斯在他的论文中详细介绍了公开听证会是如何影响到美国环境立法的。1972年制定的《清洁水法案》（Clean Water Act）和《清洁空气法案》（Clean Air Act）大概在两年的时间里，参议院和众议院共举行了90次会议，曾经参议院组织的听证会长达44天。莱昂·比林斯认为：“召开这些听证会的目的是为了获取和形成公众观点，以及收集科学和技术数据。”其中与法案有利害关系的公民在听证会上说明污染对自己损害的因果关系，该环境法领域的专家则说明不良的空气状况和水污染情况与排污企业之间的关联程度。立法机关会听取渔民、银行家等各方面的意见，并将其记录在案，供日后立法者、执法者和法院理解这部法案制度的基础。听取各方意见后制定的两部法案，在实施的30年中，在工业革命污染之后，有效地使美国环境发生了根本性变化，空气质量得以改善，生活环境得以修复，水源恢复成最初的模样。他认为：“这些变化在很大程度上是因为在公开听证过程中，污染的潜在影响引起了极大的关注。”②莱昂·比林斯：《立法听证在美国的运用》，彭亚楠译，载蔡定剑编：《国外公众参与立法》，法律出版社2005年版，第81-85页。

《立法法》中规定并强调了法律案向社会公布，听取各方的意见，涉及切实权益的应当组织听证会。我国的立法听证程序的实践过程是从地方逐步摸索建立起来的，从1997年《深圳市建筑材料使用管理规定（草案）》首开先河③苏建永：《公众参与立法机制研究——以参与途径为中心》，中国政法大学硕士毕业论文，2011年。到2015年《立法法修正案》第九条：“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，应当召开听证会。”我国的立法听证制度正在不断完善和发展，但也应看到制度运行中存在的问题，例如普通民众参与的积极性不高，立法机关听取意见不全面不真实等。在美国，如果有1000人报名参加立法听证，立法机关必须听取每个人的意见，不论听证会举行的时间历时多久。“就一个争议问题而举行的晚间听证会有上百个证人，并一直持续到次日黎明时分，并不是什么不同寻常的事。”④参见前引32訛，莱昂·比林斯文，第107页。

四、我国公众参与立法的制度化构想

根据《法治发展报告》蓝皮书的报告显示，2011年几乎每项法律法规的制定和修改都受到一定程度的关注，也不乏有相关当事人其提出有价值、可行的意见。2011年有7部法律草案或者修正案草案公开征求意见。以《社会公众对个人所得税法修正案（草案）的意见》为例，全国人大常委会共收到237684条意见，分别来自于181封信件和82707位网民。⑤中国社会科学院法学研究所课题组：《2011年中国法治发展状况和2012年形势预测》，载李林编：《中国法治发展报告》，社会科学文献出版社2012年版，第3页。图一说明2011年公众参与行政法规立法的程度，其中《典当行管理条例》收到的征求意见稿最多，有1201条，《无障碍环境建设条例》收到的意见最少，只有69条。

图一

2013年，公众参与立法活动的热情愈发提高，总共征集到社会各界的立法意见4万多条，⑥刘小妹：《2013年的中国立法》，载李林、田禾编：《中国法治发展报告（2014）》，社会科学文献出版社2014年版，第35页。这是3年来立法机关不断努力、我国公民法治意识不断提高共同作用的丰硕成果。图二说明立法草案所征集到各方意见的数量。与2011年相比，参与人数和意见数量，增长了近10倍。但是，笔者认为，不应该只关注公众参与数量的增加，更加需要关注质量的改善。例如，公民提出的哪些意见被接纳，或者没有采纳的原因是什么？立法机关对于公民提出的意见应当及时反馈，不能简单地反映有多少人提出了立法意见。如果我们只是象征性地统计一个数字，那么很容易弱化公众参与立法的积极性，立法意见即没有被采纳又没有得到反馈，公众可能会质疑立法机关的诚意，下次可能不会如实陈述自己的意见和想法，那么公众参与立法变成为了“走过场”的形式要求。

图二

立足于我国的立法民主化现状和“开门立法”的要求，结合美国公众参与立法的优秀实践经验，笔者认为应该从两个方面完善我国公众参与立法制度。

第一，实现立法信息公开化。“政务公开”是近几年一直强调的改革重点，并且取得了丰硕的成果，2015年的政府工作报告要求向社会公布省级政府的权力清单、责任清单。2014年地方各级政府都提交了“政府公开信息成绩单”，以广东省为例，从行政权力信息、财政资金信息、公共资源配置信息、公共服务信息、公共监督信息等若干方面进行测评。⑦广东省人民政府门户网站：http://www.gd.gov.cn/govpub/rdzt/2014zfxxgkcjd/index.htm，2015年5月10日访问。立法作为国家权力的重要组成部分，更应该实现动议、起草、完善整个过程的全方位、多途径面向社会公众。立法过程中的信息不对称，往往成为公众参与立法的障碍。信息不对称一般包括两种情况，一种人大代表不了解法律制定的前提背景，而提出立法草案的主体只陈述对立法有利的方面，负面因素避而不谈；另一种是在立法草案审议表决时，相关领域的专家通常情况下要比普通代表或者提案人的所掌握的信息更加全面和专业。⑧王琦：《地方立法民主化和科学化研究》，载《河南省政法管理干部学院学报》2008年第5期。另外，我们需要拓展立法信息公开的途径和方式，充分发挥媒体作用，特别是网络、手机等新兴媒体手段。新闻媒体在西方被称为“公共看家狗”和“第四力量”。特别是在美国，很注重同媒体的关系，可能某些政党会控制部分报纸，这些媒体会自然地偏向议会和政府，媒体会很好地为议会的形象服务，不过美国政治报道有个有益的特点和传统，那就是对国会一直持怀疑主义态度。另外，议会会经常跟新闻记者见面，例如，明尼苏达州众议院多数党领袖每周一下午都会举行新闻发布会，议会和政府机构还会针对媒体提问出版年度报告。⑨卡尔·克茨：《公民与议会——公众对于议会的参与和信心》，节大磊译，载蔡定剑编：《国外公众参与立法》，法律出版社2005年版，第6-16页。

近些年，我国网络发展迅速，网民的力量不可小觑。2003年《南方都市报》率先披露了“孙志刚案”，此后通过其他新闻媒体的追踪报道，最终导致我国沿用二十多年的“收容遣送制度”废止。⑩杨炼：《立法过程中的利益衡量研究》，法律出版社2010年版，第115页。由此推动国务院在2003年8月1日制定实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。①中国政府网：http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62246.htm，2015年5月11日访问。2003年“SARS”官方说谎事件，引起公众震怒和国际社会的关注，通过媒体的系列报道给政府公开信息造成了前所未有的压力，因此推动国务院在2008年5月1日制定实施《中华人民共和国信息公开条例》。②章剑生：《知情权及其保障——以<政府信息公开条例>为例》，载《中国法学》2008年第4期。最近《食品安全法》修订草案（二稿）在人大网上公布，并公开征集意见，这部法律被媒体称为“史上最严”食品安全法。这离不开之前网络各大媒体对“地沟油”“口水油”“大头娃娃”“毒奶粉”等食品安全问题的曝光和社会公众的关注。因此笔者认为，积极发挥新闻媒体对公众参与立法的作用，运用微博、微信、报刊、电视等高科技平台，让普通公众、利害关系人、专家学者都积极参与到立法过程，依托科学数据，提出实践性强的立法建议。

第二，加强公民法治意识教育。如果公民个人不关注立法，不具备相应的政治权利意识和法治意识，那么再多的制度强化都只会变成“政治花瓶”，华而不实，正如广州市实施的“参与式预算”模式，选取两个项目需要向社会征集12名社区居民代表，截止首次报名只有一人报名，还是该区财税局的办事员。③中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组：《广东公众参与重大行政决策的探索与实践》，载李林、田禾编：《中国法治发展报告（2014）》，社会科学文献出版社2014年版，第309页。虽然自1985年以来，我国先后进行了“一五普法”“二五普法”“三五普法”“四五普法”工作。④柯卫：《当代中国法治的主体基础——公民法治意识研究》，法律出版社2007年版，第187页。但是，我国公民参与政治生活的积极性并不高涨，虽然经过这些年的宣传教育，公民的法治意识逐步提高，在面对侵权、纠纷时会使用理智的方法，运用法律武器解决问题。但是在另一方面，公民对于政治权利，特别是立法方面的积极性还有待培养和提高。根据全国人大网的数据显示，以《食品安全法》（修订草案）为例，共有2468人参与，收到意见8877条。⑤中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/flcazqyj/node_8195.htm，2015年5月11日访问。关乎公民身体健康、社会秩序安全稳定的法律，在网络社交媒体上早已引起广泛讨论，多位专家及公众人士在微博上进行热议，但是真正向全国人大提出立法建议的公民却很少，我国有13亿公民，却只有区区2000人参与，意味着10万个人中只有一人关注了该部法律的修改，这个比例的确发人深省。

我国公民的法治意识教育过于单一，学生并不把法律当一门课程，相较于美国，他们的公民教育更加丰富多彩，社会效果也更好。“美国国家开发署在萨尔瓦多赞助的一个项目出版了针对小学生的连环画册；宾西法尼亚州的议会根据立法进程设计了一个棋盘游戏，并将其免费分发到公立学校；国会资助的美国公民教育中心（Center for Civic Education）发起了一项中学生参加的关于宪法的全国竞赛；另一个项目称为我们人民……公民项目（We the People...Project Citizen），针对中学生，使他们加入到解决社区问题的实践中，该项目被译成西班牙等语言，并得到了成功运用。”⑥参见前引39訛，卡尔·克茨文，第6-16页。

综上所述，笔者认为我国在借鉴美国等法治发展较为完善的国家的实践经验的基础上，结合我国的立法现状，固本培元从源头上解决我国公众参与立法的问题，不能仅仅通过设立某些制度、制定某项法律法规激发公民的政治积极性。更重要的是，公众参与立法制度是一项长期坚持的法治事业，而不是通过一个宣传教育课程、一次群众动员会议就可以确立起来的制度，这是我国社会主义法治国家建设的必经之路，也是实现依法治国的重要途径，因此提高立法民主化、实现“开门立法”，对于法律工作者而言依然是一件任重而道远的事。

（责任编辑：卢护锋）

*山东师范大学思想政治教育专业博士研究生。