抵制与前进：美国有毒物质清单制度的真实图景与启示

黄泽萱

抵制与前进：美国有毒物质清单制度的真实图景与启示

黄泽萱*

中国已建立多项环境信息公开制度，目前还正在试验移植有毒物质排放与转移信息公开制度。但现有的环境信息公开制度大多实施状况不佳，有毒物质排放制度能否成功移植也存在疑问。美国的有毒物质排放清单制度是全世界第一个有毒物质排放与转移信息公开制度，不但确立了制度基本框架，还展示了一个颇具启发的实施过程。在这个过程中，美国环保署既需要加强制度落实、又需要不断弥补制度缺陷，更需要应对实施过程中的各种声音和阻碍。特别是负担削减计划的事件演进，为我们提供了一幅真实的制度实施图景和角力过程，其中的经验教训值得我国学习借鉴。

美国有毒物质排放清单环境信息公开制度实施企业环境表现

一、背景：我国环境信息公开制度的实施状况

环境信息的收集、公开和整合利用是整个环境法制度得以运行的基础，而信息披露也被证明成为环境治理的其中一种重要手段。譹訛随着我国环境污染问题日益严重，尽快开展环境信息的收集、公开和整合工作，建立环境信息基础数据库，充分发挥信息作为治理基础和监管手段的强大力量，是环境治理法制体系中的一个迫切任务。我国目前已建立了包括环境质量公告制度、污染源信息公开制度、环境影响评价公开制度、政府环境信息公开制度等在内的环境信息公开制度。如下表所示，立法规定日益丰富，环境信息体系已现雏形。

如表1所示，在近两年新颁布的法律或政策文件中，如《环境保护法》《危险化学品环境管理登记办法（试行）》《“十二五”主要污染物总量减排监测办法》等，都指向了一个新的环境信息制度——污染物排放信息公开制度，主要要求企业对污染物信息进行保存和上报，要求政府相关部门进行污染物数据库建设，且所有数据都要实时或定时公开。这与世界各国纷纷建立污染物排放与转移登记制度（Pollutant Release and Transfer Registers，下称PRTR制度）的趋势相一致。PRTR制度是针对有毒化学物质和企业排放物质而建立的数据库，目前至少有50个国家已经建立或正在建设该制度。②美国环境保护署官方网站统计数据：http://www2.epa.gov/toxics-release-inventory-tri-program/tri-around-world。而我国的第一个PRTR试点项目——“天津滨海新区企业环境信息公开试点项目”也在各方推动下于2012年正式启动，目前正在进行制度设计、培训和推广等准备工作。③滨海时报：“让企业环境信息‘阳光透明’”，2013年1月16日第2版。

表1：环境信息公开立法文件与对应的制度

（续上表）

我国的环境法体系主要是通过移植西方国家的先进制度而逐步建立的。④王宏巍：《全球化背景下的环境法律移植问题研究》，载《中国环境法学评论》2012年卷，第125-143页。法律制度移植最大的困难不在于模仿，而在于落实。制度的借鉴和移植如果只是原样照搬，依葫芦画瓢，必然与本土环境无法“耦合”而产生水土不服的负效益，最终要么无人问津、形同虚设，或实施起来举步维艰，障碍重重。我国大部分的环境信息公开制度在建立之后都面临着实施困境。例如：绿色和平组织在《环境信息公开办法（试行）》实施之后检验中外企业的遵守情况，发现18家排污超标的中外企业并没有在规定时限内按照《环境信息公开办法（试行）》的要求公布污染物排放信息；⑤陈宏伟：《18家中外企业漠视中国信息公开法规》，载《中国经济时报》2009年10月15日，第A01版。壳牌、卡夫、摩托罗拉、普利司通、中石化、中国神华、中国铝业、东风汽车等中外知名企业“榜上有名”。各地的环境信息公开工作尽管逐年进步，但极为缓慢，热度降低，很多地方甚至出现倒退；⑥公众环境研究中心报告：载《113个城市污染源监管信息公开指数（PITI）2012年度评价结果》。环评制度在我国确立至今已有30年，但在2014年环保团体对各城市进行评价，平均得分率仅为12.7%，对《环境保护法》所明确规定的环评书全文公布的规定，各城市的遵守率不达一半。⑦公众环境研究中心报告：载《113个城市污染源监管信息公开指数（PITI）2012年度评价结果》《2013-2014年度120城市污染源信息公开指数（PITI）报告》。除了正式的法律制度，我国各地之前也进行过各种试验性的环境信息公开项目，例如世界银行发起的在呼和浩特和镇江的绿色观察项目（Green Watch），国家环保局着力推行的社区环境圆桌会议项目等。这些试验性项目或偃旗息鼓，或依然停留在试点区域没有推广，或进展缓慢效果不佳。⑧李万新、李多多：《中国环境信息的主动发布与被动公开——两个环境信息公开试点项目的比较研究》，载《公共行政评论》2011年第6期。可见，制度的设计、立法的颁布仅仅是起点，如何确保制度得到真正的落实和遵守，立法的目的和追求的价值得以实现，理想化的顶层设计如何在执行中涌现的各种抵制和扭曲前面生存并不断完善，才是最大的挑战。如何汲取现有环境信息公开制度执行不佳的经验，确保目前正在建设的污染物信息公开制度可以有效实施，试点工作可以顺利开展并逐渐推广到其他地方？

对美国的有毒物质排放清单制度（Toxic Release Inventory，下文称TRI制度）制度实施过程的介绍将有利于这个问题的解答。美国TRI制度是世界上第一个PRTR制度，被誉为是美国环境保护中“最有效的制度之一”。⑨See Archon Fung&Dara O’Rourke,“Reinventing Environmental Regulation from the Grassroots Up”，25 Environmental Management 2,115,116(2000).National Report Released,Working Notes on Community Right-to-Know,November 1990 Working Group on CRTK Newsletter,available in RTK-NET,Entry No.1941,April 25,1991(Bush administration EPA administrator).它强制企业上报有毒物质的运输和排放数据，运用获得的数据建立信息数据库向整个社会开放，从而对企业施加减排压力、为政府制定环境政策收集基础数据，同时为环保组织和个人开展环保活动提供必要的信息支持。这个制度的参考价值不仅在于其制度内容，还有更重要的实施发展过程。这个过程展示了制度实施的重重障碍，不同利益方的辩论与斗争，形势变迁与实践检验所带来的制度更新压力，以及美国政府应对压力、推动制度不断完善的足迹。它的实施效果也毁誉参半，需要客观评价，并不像一句“最有效的制度之一”所描述得这么简单。

尽管我国对该制度的内容已有不少研究成果，但大部分成果与其他域外制度介绍一样，只静态的描述制度内容，而没有动态的描述制度从产生到演变的真实实施图景与力量格局。而该制度的真实实施图景与力量格局，才恰恰是对我国建立污染物信息公开制度更具有借鉴意义的经验。⑩刘爱良：《美国有毒化学物质排放清单制度研究》，湖南师范大学硕士学位论文，2011年；金自宁：《作为风险规制工具的信息交流——以环境行政中TRI为例》，载《中外法学》2010年第3期；孙凯：《环境法的自动执行——美国<毒性物质排放清单>的启示》，载《世界环境》2010年第2期；刘恒：《论风险规制中的知情权》，载《暨南学报(哲学社会科学版)》2013年第5期。

因此，本文旨在阐述美国TRI制度的发展与实施，通过分析该制度在实施过程中的各种阻碍与争论，以及制度实施后的各种变迁发展，希望对我国目前正在建设的污染物信息公开制度有所启发，避免重蹈过去环境信息公开制度实施状况不佳或进步缓慢的局面，从而推动我国环境信息收集公开制度的发展。

二、美国TRI制度的背景与内容

（一）制度背景

1984年，位于印度博帕尔的联合炭化物公司发生氰化物泄漏事件，超过2500人丧生，以及超过20万人受伤。①See Wolf,S.M，“Fear and Loathing about the Public Right to Know:The Surprising Success of the Emergency Planning and Community Right-to-Know Act”.11 Journal of Land Use&Environmental Law 2:217,218(1996).这一事件加上之前发生在美国本土的其他有毒物泄露事件，在民众中引发恐慌。②1985年EPA公布，在之前的5年时间里，全国发生了超过6900起泄露事件，导致135人死亡和大约1500人受伤。参见Jayne S.A.Pritchard,“A Closer Look at Title III of SARA:Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986”，6 Pace Environmental Law Review 1,202,204(1988).所有泄露事件中，由于没有完善的应急措施，当局并不清楚泄露了什么有毒物质，无法迅速正确地指引居民进行防护或救治，而且由于法律缺失，没有明确的责任部门对事件负责。

在此之前，国会正在考虑延长即将到期的《综合环境应急、赔偿和责任法》(the Comprehensive Environmental Response,Compensation,and Liability Act of 1980)③该法案受Love Canal事件的刺激而制定的，主要目的是清理全国各地成千上万的有毒物质废弃物。See Sidney M.Wolf,“Public Opposition to Hazardous Waste Sites:The Self-Defeating Approach to National Hazardous Waste Control Under Subtitle C of the Resource Conservation and Recovery Act of 1976”,8 B.C.ENVTL.AFF.L.REV.467,n.13(1980).的期限，频发的泄露事件和来自民众的压力使得国会决定在这个法案中回应有毒物质的泄露问题。最终，《综合环境应急、赔偿和责任法》扩大为内容更丰富更严格的《超级基金修正和再授权法案》（Superfund Amendments andReauthorization Act）。1986年《应急计划与社区知情权法》（Emergency Planning and Community Right-to-Know Act，下称EPCRA）作为该法的第三章实施。④Emergency Planning and Community Right-to-Know Act,42 U.S.C.11001-11050.《应急计划与社区知情权法》的内容可分为三节。第一节是301-305条款，规定了应急机制的总框架，包括州级应急委员会、地方应急委员会的建立、有毒物质清单的制作和负有报告义务的企业范围等。第二部分包括311-313条，规定了企业的各种汇报义务和美国环境保护署建立有毒物质排放清单制度的责任，此为TRI制度的核心条款。第三部分规定一般条款，包含321-330条，内容涉及商业秘密条款、实施和公民诉讼等。

（二）TRI制度的报告框架

该法313条款要求美国环保署（Environmental Protection Agency，下称EPA）建立TRI制度。符合要求的企业必须每年向EPA和所在的州提交一份排放表格（下称R表格），报告与特定有毒物质有关的各种原始数据，EPA将这些表格录入数据库，将所有的原始数据向公众公开。此外，EPA每年都对数据进行分析，形成年度报告。这个制度主要包括以下内容：

第一，哪一类企业负有报告义务？

EPCRA为报告责任人设定了条件，符合下述条件的企业即负有报告义务：首先，其行业属于美国标准行业分类的20-39类。由于该法同时授权EPA可以将报告义务扩展到增加的行业，此后EPA增加了7个行业。⑤这7个行业是金属矿业、煤矿业、商业电力部门、石油散货码头、化学品批发商和溶剂处理厂等。其次，雇佣10个或10个以上的工人。最后，所处理的有毒物质超过门槛数量。满足这三个条件，就需要提交排放报告表格。

第二，哪些有毒物质需要报告？

一开始，EPCRA规定本法的有毒物质是指编号为99-169的化学物质，这些代码下包括有毒化学物质291种，类型13个。但为了保证立法内容随时代发展而更新，该法授予EPA根据以下标准增减有毒物质的种类：如果存在一种物质，我们知道或可以充分预期它会导致以下任何一种情况：

*如果持续地、不断反复地排放，会对人类健康产生严重的负面效果；

*在人体中导致癌症、先天缺陷，或严重或不可逆转的慢性健康效果；

*由于i)它的毒性；ii)它的毒性及在环境中的长期存在；iii)它的毒性及在环境中生物积蓄的趋向，对环境产生一个足够严重的负面效果。

如符合上述描述则EPA可以将其加进清单，如不再符合这些描述则可以删去。此后，EPA运用该标准，通过自行筛查或公民情愿要求，不断更新清单，目前共包含594种单独列出的有毒化学物质和30个化学物质类别。⑥1994年EPA增加了286种化学物质和化学类别，1999年将18种PBT纳入汇报清单，2001年又增加了铅及铅化合物，2010年增加了16种，2012年增加了1种，最新增加的是2013年的邻硝基甲苯。详见EPA,Toxics Release Inventory(TRI) Program,TRI Chemicals List,http://www.epa.gov/tri/trichemicals/index.htm.2014年11月1日访问。

第三，多大分量的有毒物质需要报告？

除了有毒物质的种类，TRI制度还设定了报告的数量门槛。一开始，EPCRA区分两种情况，如果是生产和加工有毒物质，报告门槛逐年递减——1988年作为适应年，为75000磅，1989年为50000磅，从1990年开始固定为25000磅；如果是除了生产和加工之外的其他使用，则报告门槛是10000磅。后来增加了持续性生化累积性有毒物质(Persistent Bioaccumulative Toxic，下文称PBT)之后，鉴于其更严重的毒性，其报告门槛设定为100磅与10磅，其中二恶英及其化合物更是低至0.1克。⑦See Persistent,Bioaccumulative,and Toxic(PBT)Chemicals Rules,64 FR 58666(1999).

第四，R表格应当记载哪些内容？

EPCRA中对于R表格的内容进行了列举，包括：某种化学物质是否被生产、处理或者使用；使用的常规类别；在前一年每一地点存在的最大量；所使用的处理方法及效率；向环境排放的数量或者转移去处理的数量等内容。⑧参见前引14訛。但1990年制定的《污染防治法》将报告内容大大丰富，增加了企业在工厂内外对有毒物质的运输，对污染源削减、循环、最小化浪费所做出的努力。此外，意外的、可修复的或非正常的一次性排放也属于日常排放。

总体上看，这些文献兼顾了财务绩效和社会绩效，但目前很少有文献基于现实中的分类监管创新，研究村镇银行二元绩效问题。研究需要进一步的深入和拓展，本文拟坚持以村镇银行二元绩效为目标导向，基于分类监管的视角，并综合现实中河南等地银监局的监管创新实践，探析分类监管影响村镇银行二元绩效的机制路径和监管效应，根据研究结果为我国当前村镇银行监管的创新实践提供了借鉴意义。

（三）TRI制度的总体评价

TR制度在一开始只是超级基金法案中一个相对模糊的章节，主要目的是为社区提供有毒物质的信息以备不测。因此，无论是EPA还是环保组织都没有对这个制度寄予太多的厚望。⑨See Wolf,S.M Supra note 11訛,p.239.但此后的发展显示了它强大的潜能。

TRI制度的建立促进公民环境知情权的保护，其收集的数据为政府制定环境政策、环保团体开展环保活动、学界进行科学研究和制度研究都提供了帮助。⑩关于TRI制度的价值，详见刘爱良：《美国有毒化学物质排放清单制度研究》，湖南师范大学硕士学位论文2011年。关于TRI数据的用途，参见U.S.EPA,How are the Toxics Release Inventory Data Used?(May 2003)http://www2.epa.gov/toxicsrelease-inventory-tri-program/how-are-toxics-release-inventory-data-used.2014年11月1日访问。更重要的是，它本身还是重要的环境规制手段。通过迫使企业公开数据，民众和媒体会对排放量高的企业强烈谴责，为企业减排提效施加了压力，而企业自己也通过数据整理和与其他企业的比较而有了清晰的认识，增加了减排提效的动力。①关于TRI制度发挥减排作用的机制，详见Jame T.Hamliton,“Pullotion as News:Media and Stock Market Reactions to the Toxics Release Inventory Data,28 Journal of Environmental Economics and Management.98-113(1995).Archon Fung&Dara O’Rourke，“Reinventing Environmental Regulation from the Grassroots Up”.1995年的年度报告显示受TRI制度规制的有毒物质排放量自1988年以来降低45%。2012年的最新报告显示，受TRI制度规制的有毒物质排放总量相比2003年下降了14%。而其环境法律制度的实施并无法起到这种效果，例如美国《水污染法》。②See Archon Fung&Dara O’Rourke Supra note 9訛,p.117.因此，EPA官员认为TRI是EPA“对抗污染的最重要的武器之一”。③See National Report Released,Working Notes on Community Right-to-Know,November 1990 Working Group on CRTK Newsletter, available in RTK-NET,Entry No.1941,April 25,1991(Bush administration EPA administrator).Carol M.Browner,1993 Statement on‘91 Toxics Release Inventory,available in RTK-NET Entry No.4133,May 25,1993(statement of EPA Administrator Carol M. Browner).环保人士赞誉TRI制度所削减的污染排放量比所有其他规制工具加起来还要多，是“美国历史上最成功的环境法之一”。④See Lawrence,A.T.&D.Morell,“Leading-edge environmental management:Motivation,Opportunity,Resources,and Processes”, Research in Corporate Social Performance and Policy,Supplement 1:99-126(1995).转引自：Archon Fung&Dara O’Rourke，“Reinventing environmental regulation from the grassroots up”,p.116.行业代表也承认“强制公开制度的效果，比所有其他要求企业自愿减排的法律制度加起来还要多”。⑤See Seabrook,C.“Your toxic neighbors:Disclosures spark improvements;pollution law brings a clearer picture;but industry response still not enough,EPA says”,Atlanta Journal and Constitution August 22:G1(1991).转引自：Archon Fung&Dara O’Rourke，“Reinventing environmental regulation from the grassroots up”,p.116.

TRI制度经过多年的实践发展，其影响力和作用已远超立法之初的设想。美国的这一制度为我们建立类似制度提供了模板，其取得的成就也会刺激我国政府更重视该制度的引入和实验。但介绍上述制度对于我国的第一个PRTR试点项目“天津滨海新区企业环境信息公开试点项目”的建设，乃至以后的全国推广来说，用处不大。复制一个制度并不难，但设计一个能够在本土生根发芽，可以抵挡得住实施中的各种挑战并不断壮大的制度才是真正的困难。因此，真正的参考借鉴要求我们把目光投掷到TRI制度的实施历程之中。

三、美国TRI制度的实践与争议

一项制度在制定之后，即面临着有效实施的问题。制度实施是一个把人为设想栽种于实际的土壤之中，等待开花结果的过程。这个过程既是把预想的制度内容加以执行从而实现立法目的，同时又是通过实践检验出制度设计的缺陷，以供日后制度修改更新。因此，制度实施落实过程甚至要比制度设计过程更为艰难。尽管美国的TRI制度被誉为环境法最成功的制度之一，既受各方赞誉，又已显现出节能减排的积极规制效果，但这并不意味着其实施过程顺畅轻松。恰恰相反，TRI制度的实施图景，既是一个制度的不断试错和完善的过程，也是各个利益方相互争论、角力和妥协的过程。而这个过程蕴含着对我国建立环境信息公开制度具有重要借鉴价值的经验，值得研究。

（一）TRI制度的实施图景

TRI的实施过程主要围绕下面三条线索而展开。在这三条线索中，既有失败的教训，也有成功的经验。

1.加强制度落实

无论制度设计得多么美好，只有制度真正落实，才有可能发挥其作用，达到所追求的目标。但实践中的很多制度，或因为执行力度不够，或因为执行机制缺失，或由于日渐熟悉的被规制者懂得敷衍应对之法等等原因，使得制度效能无法完全发挥，制度效果大打折扣。如何加强TRI制度落实这个问题，不但从一开始便出现在EPA面前，至今依然是EPA正在努力解决的难题。

尽管EPCRA对履行汇报义务的法律后果进行的规定，⑨EPCRA的325章c节规定了违反行为的民事、行政和刑事后果。但EPA很少适用刑事手段，一般是行政处罚。但美国审计总署批评EPA实际的监督检查工作并不到位。⑩See United States General Accounting Office Supra note 26訛.为了解决这个问题，EPA每年都会颁布一次TRI报告指引，详细指导行业如何判断自己是否需要汇报以及如何汇报。EPA还针对特定的行业颁布特定的指引，例如1997年添加溶剂处理厂进入汇报行列之后，EPA立刻颁布了针对性的指引，并在实践中不断更新该指引。其次，EPA在1992年颁布了强制实施政策，明确规定了不履行汇报责任的后果以及处罚指引。①Enforcement Response Policy for Section 313 of the Emergency Planning Community Right-to-know Act(1986)and section 6607 of the Pollution Prevention Act(1990)，该规则于1996、1997和2001年进行过修改。再次，EPA全国加强检查活动，运用行政处罚和诉讼手段打击违法不报者。EPA还在网站上专门开设实施专栏，发布检查和处罚的最新消息，以期起到震慑效果。最后，EPA通过发动群众参与监督，在主页上建立专门通道供公众检举。

EPA第二个任务是确保所提交的数据的真实性。TRI制度的汇报数据主要是企业自己对自己的用量估算，并没有统一的计算方法。由于EPA和州政府没有足够资源来确认数据的真实性，每年只抽查大概3%，因此数据的真实性无法保证。②See Archon Fung&Dara O’Rourke Supra note 9訛.还有学者批评TRI数据统计所得出的减排，其实只是企业玩弄文字游戏而已，是通过修改统计方法或改变填报方式而得出的虚假进步。③See Natan,T.E.,Jr.&C.G.Miller,“Are Toxic Release Inventory Reductions Real?”,32 Environmental Science&Technology,368A-374A(1998).EPA的应对措施包括：首先，每年颁布一次TRI报告指引指导企业进行数据自查，TRI信息中心也为企业提供数据排查帮助。④美国环境保护署官网：http://www2.epa.gov/toxics-release-inventory-tri-program/forms/tri-program-contacts.2014年11月1日访问。其次，加强数据审查，如果企业数据存在异常，例如提交的数据出现前后两年极大变化，或者提交给TRI制度的数据和提交给其他项目的数据差别极大等，EPA会联系企业进行沟通，如果发现错误则会要求改正。再次，EPA在2008年研发了在线汇报应用软件（TRI-MEweb online reporting application）。从2013年开始，除了涉及商业秘密的之外，其他数据全部只能经由此软件提交。⑤See Electronic Reporting of Toxics Release Inventory Data,78 Federal Register 52860(August 27,2013).而该应用软件内含数据检测功能，有助于排查错误数据。近期，EPA还计划对数据真实性发布统计报告，但尚未有成果出现。⑥参见前引34訛。

在提高制度执行率方面，公众参与也发挥了一定的作用。美国的公民诉讼制度始于1970年的清洁空气法。该法创造性地借鉴了密歇根州的立法，规定了一个公民诉讼条款，授权公民可作为私人总检察长（private attorneys general）起诉政府或企业。之后国会在所有的环境立法中都包含了该条款。⑦例如《清洁水法》(Clean Water Act)、《安全饮用水法》(Safe Drinking Water Act)、《濒危物种法》(Endangered Species Act)、《有毒物质控制法》(Toxic Substance Control Act)等等。EPCRA也不例外，在第326条款规定了公民可以对企业、EPA、政府官员或地方应急委员会提起诉讼。法律生效后，许多组织都援引公民诉讼条款起诉违法者。大西洋各州法律基金会（Atlantic States Legal Foundation）于1990年提起了第一个TRI诉讼。⑧See Atlantic States Legal Foundation v.Com-Cir-Tek,Inc.,No.CIV-90-772C(W.D.N.Y.filed July 25,1990).此后不到5年，该组织迫使近40个企业履行EPCRA制度规定，在其中的20个案中，ASLF还与违反者达成降低有毒物质使用量的协议。⑨See Robert W.Shavelson,“EPCRA,Citizen Suits and the Sixth Circuit’s Assault on the Public’s Right-to-Know”,2 Alb.L.Envtl. Outlook 29(1995).但应当注意的，真正由公民个人提起的诉讼并不多。⑩See Wolf,S.M Supra note 11訛,p.279.

EPA的第三个难题是如何提高制度利用率问题。任何信息公开机制的制度目的都不可能仅停留在收集和公开信息本身。若信息无法引出行动，无法为下一步的行动而服务，则为一堆无用的数据而已。如何从信息公开发展成公众参与，成为摆在EPA面前的难题。TRI制度实施之初，社会反应微弱。美国审计署调查显示，反应不佳的原因包括宣传不足、公众无法理解数据、仅关心与自己有关的信息等等。①See United States General Accounting Office Supra note 26訛,at 32.对于此，EPA进行了大量的宣传推广工作，借助媒体、图书馆、大学的力量推广该制度。同时逐年完善年度报告，降低数据理解的难度。此外，EPA还不断完善数据库的功能，增加系统的用户友好性。值得我国重视的是，TRI数据系统不仅在于方便不同的人检索出不同的数据，还具有报告生成功能，这意味着任何一个公众，都可以像专家一样制作一份报告（例如只针对某种物质、某一行业、某个地区），用以论证特定的目的。这其中隐含的便是一种鼓励信息利用、鼓励信息传播的价值。

如今，TRI数据被不同的人群运用于不同的目的。社区成员用这些数据与当地企业开展对话，改进社区环境；研究人员用这些数据来进行学术研究；政府部门以这些数据为基础把握实践进展、制定规制政策；企业用这些数据改善生产；金融分析师利用这些数据进行企业经济分析、寻找投资机会等等。②关于TRI数据的运用和具体个案，参见EPA:the Toxics Release Inventory in Action:Media,Government,Business,Community and Academic Uses of TRI Data,July 2013.随着使用人数增多、潜在价值被挖掘，这个制度更加受到重视，而EPA就更有不断完善它的动力，也更有抵制各种不同声音的底气。

2.完善制度内容

制度在设计之初不可能尽善尽美，其自身缺陷会随着实践而彰显；而随着社会高速发展，凝固的制度内容与日新月异的社会状况可能会出现脱节，显示出不同程度的滞后性，需要实施者不断对制度缺陷进行补正，对制度内容进行更新，才能保持制度的有效性、适应性和自身活力。如上所述，TRI制度制定之时便对制度的适用范围进行了初步界定，包括涵盖的行业范围、需要汇报的有毒物质种类、报告的内容等。但这种初始界定很快显示了它的缺陷。例如1984年国家科学协会的国家研究委员会发布的报告显示，正在被使用的、应当重视起毒性的有毒物质有65，725种，③See National Research Council,Toxicity Testing:Strategies to Determine Needs and Priorities,(National Academy Press,1984), Executive Summary,p.1.但EPCRA只规定了291种，差距甚大。已由州或其他法律所列举的有毒物质并没有全部进入TRI清单。④See United States General Accounting Office Supra note 26訛.但该制度设计的优点在于明确赋予EPA对行业范围、有毒物质种类等进行修改的权力，使得该制度有可能在日后的实践中保持活力。

因此，从1993年开始，EPA便致力于逐步补充完善该制度，设计出一个三步走的TRI扩大计划。第一步是扩大有毒物质种类，于1994年增加了286种新的有毒物质，1999年又增加了18种PBT物质，此后也零星有所增加，但速度较为缓慢，目前依然受到批评。⑤至2010年，全美国有超过84000种化学物质，但只有666种需要依据TRI公开。TRI清单的增加速度远赶不上工业有毒物质的增长速度。参见：CEG,EPA Expands Toxic Right-to-Know Program,12/1/2010，http://www.foreffectivegov.org/node/11393. 2014年11月1日访问。

第二步是增加受规制的企业范围。1993年，克林顿总统发布行政命令，要求所有联邦企业，无论属于哪一种类，都必须承担TRI汇报义务。⑥See Executive Order 12856(Federal Compliance with Right-to-know Laws and Pollution Prevention Requirements).1995年的总统令又要求与联邦政府签订10吨订单以上的企业必须履行TRI义务以作为合同条件。⑦See Executive Order 12969(Federal Acquisition and Community Right-to-Know).1997年，EPA制定规则新增了7个需要汇报的行业。⑧See 62 Federal Register 23834(May 1,1997).

尽管TRI制度在上述两个方面不断进步，但EPA完善TRI制度努力也有失败的经历，其中之一便是该扩大计划的第三步——增加报告内容。TRI制度原本的设计有一个缺陷，那就是所要求报告的数据是企业对自己的排放量和运输量的估算，并非精确的统计。此前的报告要求的是企业汇报有多少有毒物质进入工厂、最后又有多少离开。至于有毒物质在工厂内的工艺过程，并无需汇报。1996年EPA宣布了它试图增加物资核算数据（Materials Accounting Data）作为汇报内容的想法。⑨See 61 Federal Register 51322(October 1,1996).物资核算数据要比现有数据更具体复杂，它包括一种化学物质从进入工厂、进入生产加工环节、进入废弃物环节一直到最后的排放环节的数量，即包含了生产工艺全过程的全部信息。EPA认为，公众的知情权不应当止步于工厂门口，而应当了解发生在工厂内的情况。如果企业汇报这些数据，不但可能增加数据准确性，还能使无论是政府还是公众更清晰地了解各种化学物品在一个完整的生产流程中的变化，有利于工艺改进和节能减排。但这个计划遭到强烈反对，统计成本过高和商业秘密泄露是两大反对理由。⑩See Barbara Ann Clay,“The EPA’s Proposed Phase-III Expansion of the Toxic Release Inventory(TRI)Reporting Requirements: Everything and the Kitchen Sink”,15 Pace Environmental Law Review 1,292-328(1997).在压力之下，该计划被搁置。

3.应对各方声音

有价值的新制度必然会对一些利益方造成利益损害，从而引发这些利益方的反对和抵制。实施者既需要强有力地运用奖惩机制执行制度内容，又需要与抵制者进行灵活的周旋和协调，从而维护制度不会在抨击中被违背、忽视或架空。自TRI制度伊始，直接利益损害者——各大小企业便一直反对该制度，并进行了各种抨击。反对的理由包括该制度会导致商业秘密泄露；会导致有毒物质存放点泄露给恐怖分子，危害国家安全；极大加重企业的经营成本和政府的数据处理负担、引发民众恐慌等等。而公民和环境组织则站在对立面，要求EPA更有力地扩展TRI制度。夹杂在不同利益方之间，EPA既有坚定的抵制，也有不得已的妥协。

商业秘密问题是在EPCRA颁布之初，来自企业的最大担忧。EPCRA尽管规定了商业秘密保护条款，但其规定被认为模糊、不可信、难以预测以及不实用的。①See Wolf,S.M Supra note 11訛,p.244.企业认为商业秘密很可能会因EPA的失误而泄露。作为回应，EPA于1988年颁布了商业秘密规则来指引企业申请商业秘保护。②See Trade Secrecy Claims For Emergency Planning And Community Right-to-know Information,40 C.F.R.§350（53 FR 28801）但事实上，在实践之后发现，商业秘密问题并不存在。在TRI的第一个汇报年（1988年），在超过19000家企业所提交的TRI报告中，只有28家申请了商业秘密保护，申请比例只占了所有表格的0.06%和所有排放的0.01%。③United States Environmental Protection Agency,The Toxics Release Inventory:a National Perspective,1987,at 66-67(June 1989)转引自Wolf,S.M,“Fear and Loathing about the Public Right to Know:The Surprising Success of the Emergency Planning and Community Right-to-Know Act”,n.195.此后情况类似，关于商业秘密的反对声音基本消失。

然而，面对反对和抵制，EPA也做过许多妥协。例如，EPA曾试图颁布的一个TRI澄清规则就在行业压力下被撤销了。EPA曾为了减轻企业负担，规定了如果非工厂制造的物质在储存过程中发生的有毒物质释放，以及物质的自然损耗，是享有汇报豁免的。2007年，木材加工业的代表咨询EPA关于这个规则的确切含义，才使得EPA意识到木材加工业一直误解了这一规则。木材加工厂在制作木材的过程中需要将木材经过有毒化学物质加工处理，处理后的木材会释放有毒物质。但他们一直以为这个过程属于上述规则的豁免范围，因此无需汇报。2009年，EPA发布了一个规则提议，试图对豁免的含义进行更清晰的解释，明确木材加工厂的这种情况不可豁免。④See TRI Articles Exemption Clarification Proposed Rule,74 Federal Register 42625(August 24,2009)然而在2011年6月17号，正当这个提议在最后一个审批环节——信息规制事务办公室进行审查时，EPA自己撤回了该提议。种种迹象表明了EPA在木材加工厂的压力下做出了妥协。⑤See Cassandra Lovejoy,“EPA Withdraws TRI Clarification Rule that would Protect Public Health”,6/24/2011，http://www. foreffectivegov.org/node/11743.2014年11月1日访问。

（二）TRI制度实施的真实个案：报告负担削减计划的沉浮

上述列举也许无法直观地反映TRI制度的实施图景，下面的个案也许可以更清晰地反映TRI制度如何在各种不同声音和阻碍下得以维持，甚至不断扩充成长的。这个过程，全权负责实施该制度的EPA既需要坚定地抵制各种压力，也需要灵活地做出战略性妥协，还需要不断检讨完善TRI制度赋予制度自身以活力。

EPCRA从一开始就遭到来自企业的反对，其中一个原因是成本问题。小企业利益的维护者——美国小企业管理局一直是EPCRA的主要反对者，他们把EPCRA描述为“大大伤痛，小小收获”（much pain,little gain）。⑥See Kevin L.Bromberg,“Right-to-Know:Much Pain,Little Gain”,5 ENVTL.F.24(Sept./Oct.1988).转引自Wolf,S.M,“Fear and Loathing about the Public Right to Know:The Surprising Success of the Emergency Planning and Community Right-to-Know Act”,n.133.因为小企业的排放只占总额的非常小的部分（小企业管理局估算最多10%到15%），TRI制度只会对小企业会产生极大负担，同时加重EPA的表格处理任务，却产生不了多少有用的信息，于大局无益。作为安抚他们，EPA免去了小企业在汇报起始年——1988年的汇报义务，小企业只需要从1989年才开始汇报。

但此后，小企业管理局继续请愿，要求EPA行使自由裁量权，提高汇报门槛，同时改变汇报数量门槛的算法。根据TRI制度，如果“生产、加工或其他使用”一定数量的有毒物质，就需要承担汇报义务。也就是说，数量门槛的计算方式是“生产、加工或其他使用”，而不是“排放”。在小企业管理局看来，只有“排放”有毒物质才是对环境有害的，因此启动汇报义务的数量门槛应该是有毒物质的“排放”数量，而不应该是“生产、加工或其他使用”的数量。⑦See Wolf,S.M Supra note 11訛,p.206.但这种提议，无论是环保组织还是大企业，都持反对意见。环保团体认为，小企业也会生产、使用大量的有毒物质，就算这些有毒物质没有被排放到环境中，其存在本身就是一种威胁，因此获取这些有毒物质的信息是非常必要的。而大企业认为改变排放的算法会加重他们的负担，因此也与环保团体站在一边。

此时，EPA夹在了各方之间进退两难。一方面，小企业要求改变计算方法，而环保团体和大企业不同意，而克林顿政府的白宫管理及预算办公室还对EPA施压，要求EPA在平衡各方利益的基础上逐步扩大TRI项目。⑧See Wolf,S.M Supra note 11訛,p.257.处于各方压力之下的EPA于1994年颁布了一个妥协的方案，规定如果企业的总排放量不超过100磅，那么汇报的数量门槛提高到1000，000磅（之前是25，000磅）。⑨See EPA Proposed Rule on Reporting Low-level Chemical Releases under EPCRA,59 Fed.Reg.684(July 28,1994)(reprinted in 25 Env’t Rep(BNA)684(Aug.5,1994)).这是一个畸形的结合，把小企业所要求的按“排放”的计算方法和原制度中按“生产加工和其他使用”的计算方法结合起来，既不改变原来的算法，也可减轻小企业的负担。但这个方案依然遭到环保团体和地方政府的强烈反对。

1994年底，EPA整合各方的要求，颁布了最终的规则，规定如果企业的总排放量不超过500磅，那么汇报的数量门槛为1000，000磅。如果达不到这个数量门槛的企业，则不需要提交繁杂的R表格，而只需提交另一种内容简单得多的A表格。⑩See Form a Certification Statement(59 FR 61488).这一规则使得许多小企业得以豁免繁重的汇报义务，同时把排放量从100磅改为500磅，又不至于损失太多信息来源，一定程度上满足了环保团体的要求。更重要的是，通过缓和各方矛盾，EPA营造了有利于TRI扩大计划的和谐氛围——同一天，EPA颁布另一个规则，增加286种新的有毒物质进入TRI制度。①See Toxic Chemical Release Reporting:Community Right-to-know,59 Federal Register 61432(Nov.30,1994)(40 C.F.R.§372).需汇报的有毒物质数量几乎翻了一倍，实现了白宫管理及预算办公室所要求的扩大TRI项目的指令。

此后，EPA一直努力检讨TRI制度。2002年底，EPA开始了一个TRI利益相关者对话项目，收集各利益方关于改进这个项目的各种意见。小企业管理局借此机会继续游说EPA减轻小企业负担。为此，2006年布什政府制定了一个新的负担削减规则，加大了企业豁免范围，减轻了企业的一些汇报义务。②See Toxics Release Inventory Burden Reduction Final Rule(71 Federal Register 76932-45).这个规则遭到全国激烈的反对。2009年，13个州起诉该规则违反EPRCA；③这13个州是：亚利桑那、加利福尼亚、康涅狄格、伊利诺伊、缅因州、马萨诸塞州、明尼苏达州、新罕布什尔州、新泽西州、纽约、宾夕法尼亚、罗德岛和佛蒙特州。238个州、地方与全国性组织和大约1300人联合签名，致信给EPA行政长官要求废除该行政规则。④See CEG,Hundreds Call on EPA to Restore Public Access to Toxic Pollution Information,3/4/2009，http://www.foreffectivegov.org/ node/9761.2014年11月1日访问。此外，加州通过了一个立法，要求加州的企业依照规则颁布前的高标准履行汇报义务，无视该规则的存在。这种强烈的反对迫使国会介入，2009年国会通过综合拨款法案（The Omnibus Appropriations Act of 2009），废除了该行政规则。⑤DIVISION E,TITLE IV GENERAL PROVISIONS,SEC.425.TOXICS RELEASE INVENTORY REPORTING.Notwithstanding any other provision of law-(1)none of the funds made available by this or any other Act may,hereafter,be used to implement the final rule promulgated by the Administrator of the Environmental Protection Agency entitled“Toxics Release Inventory Burden Reduction Final Rule”(71 Fed.Reg.76932);and(2)the final rule described in paragraph(1)shall have no force or effect.The affected regulatory text shall revert to what it was before the final rule described in paragraph(1)became effective,until any future action taken by the Administrator.

四、TRI制度实施对我国环境信息公开制度的启示

美国的TRI制度作为全世界第一个污染物排放与转移登记制度，为其他国家建立相似制度提供了模板。但其实施过程充满各种成功与失败的起伏，更值得在制度建设过程中借鉴。美国TRI制度的实施经历无论是对我国的第一个PRTR试点项目“天津滨海新区企业环境信息公开试点项目”的设计、还是对我国其他环境信息公开制度，都具有重要的启示作用。

第一，制度确立仅是开端，制度实施才是根本。

一项制度无论设计得多么美好，只有真正落实到位，其所追求的立法目标才能实现。而制度实施往往比制度设计更难实现。美国TRI制度便很好地展现了这种制度落实的困难，时至今日，如何确保企业履行汇报义务、如何确保数据真实性，如何提高数据的利用率等问题，依然是困扰EPA的难题。如果我国要建设PRTR制度，可以预想，同样的问题也会出现，应当在制度设计之初便预先考虑，例如执法权和检查权的授予，执法检查资金和人力的配备，以及数据统计、错误排查的技术投入等等。

第二，明确制度负责主体，对制度实施一以贯之。

EPA在TRI制度实施的过程中扮演着绝对重要的角色。正是EPA持续不断地对制度进行检讨、更新和扩展，在各种利益主体间小心翼翼地协调，并通过制度的宣传、软件的开发、平台的搭建不断加强制度的实用性和简易性，才使得TRI制度一直保持着源源不断的发展生机。相比之下，我国经常出现相关制度责任不明，分工不清的情况，对于一项制度或一个项目很少能够有一个主体一以贯之，持续不断地跟踪制度实施状况，定期对制度进行回顾、检讨和改进。

第三，搭建各方参与的平台，鼓励公众参与。

美国的TRI制度的开放性有利于其实施。美国的请愿制度允许公众向EPA提出建议，而EPA每年都会收到来自公众、团体或企业的请愿，要求增减某一化学物质或某一行业，以及其他事项。这为EPA提供了政策基础信息，也是对EPA定期检讨、完善、更新制度的一种监督。环境公益诉讼制度促使公益团体加入制度监督者的行列，一定程度上缓解了EPA监督资源不足的问题。而从上文的个案中可以看出，公众积极的政策回应最终施压于国会，推翻了EPA已经生效的行政规则。可见，公众参与有利于制度的实施、完善，通过各方的参与和角力显示主流价值追求，形成当前最佳的处理方案。因此，我国应当将环境法领域进一步开放，充分发挥公众对制度实施、制度监督的积极作用。我国虽然没有请愿制度，政治体制也与美国不同，但最新的环保法已规定了公益诉讼，尽管原告主体仅为环保团体而非个人，但美国TRI案件的经验显示，主要的诉讼原告还是环保团体。因此，个人没有公益诉讼资格并无太大阻碍。在建立PRTR制度或者其他环境信息公开制度时，应当通过提高公众关注度、提高制度利用率让更多人重视环境信息公开制度，自愿加入制度监督行列，建立公众可以成为监督者的配套制度，对蹒跚学步的公益诉讼制度给予指导和奖励。

第四，缓解制度实施阻力。

小企业是美国TRI制度的重要反对者，最重要的原因是TRI制度的实施对其施加的成本可能会抵消其盈利所得，导致小企业难以为继。这也是EPA一直努力推动负担削减计划的原因，尽管汇报义务的削减意味着重要数据来源的丧失，与EPCRA的立法目的相悖。但是，这种妥协又恰恰是TRI制度能够经受住各种反对和抵制，并在行业范围和有毒物质种类等方面逐渐扩展的原因。EPA的负担削减计划有利于降低制度实施成本，缓解来自企业的压力。我国一向以经济目标为首位，如要建立PRTR制度，不但会遭到企业的反对，甚至地方政府也会与企业立场一致。EPA的一边妥协、一边扩展的策略具有重大的借鉴意义。只有在必要的时候做出妥协，通过精细设计出可以缓和各方的制度实施方案，才能减少制度实施的阻力，确保制度的总体目标得以实现。

第五，设计出具有前瞻性和国际性的PRTR制度。

由于美国是世界上第一个PRTR制度，实现的是从无到有的突破。随着世界上其他国家相继建立PRTR制度，不同数据库之间的差异性为一个国际数据库的建立带来了难题。对于环境污染这种全球性的问题，TRI数据库的区域性使得数据无法被直接运用于国际间的比对，各国数据无法直接对接。随着实施逐年累进，统一各国数据库的难度日益增加，中途修改算法的成本过大。在这一方面，美国一定程度上提供的是反面教材。⑥See Taking Stock，Feature Analysis:Pollutant Releases to Surface Waters,2006.我国目前尚在制度建设期，在制度设计时应当具有前瞻性，提前考虑国际统一问题，尽量与主要的数据库进行衔接，并保持算法的开放性和灵活性。

第六，信息公开制度的最终目的在于运用和参与。

最后，也是最重要的一点，是实施者需要努力提高制度的利用率，而提高利用率的前提，是完善信息发布、检索和利用平台。我国的环境信息公开制度大多只有粗糙的框架，通过立法规定信息的收集、公开，却没有进一步涉及如何公开、如何鼓励制度利用的问题。大部分信息公开制度的公开方式单一、数据残缺、检索困难、且数据难以理解。⑦以我国显现出发展生机的天津滨海新区建立了企业环境诚信评价体系为例：自2009年开始，天津滨海新区每年发布企业环境评价排名，且公布自愿参加的企业环境报告。查阅滨海新区的政府官网会发现，对于该项目没有专题报道，只能通过检索获取分散的公告，且只有2008-2009、2009-2010、2010-2011、2013-2014四份年报，2011-2012、2012-2013年度的报告无法检索出。天津工业技术开发区的官网可以找到2011-2012年的，但依然没有2012-2013年的报告，且该网站检索工具失灵，只能逐一栏目浏览。对于企业所提交的环境信息公开报告，2013年的报告公布在“工作动态-公告栏”的栏目下，而2012年的报告则需要在“环境信息公开-企业环境信息公开专栏”之下才能找到。新闻报道显示2013-2014年度共有129家企业参与公开环境信息报告，但官网上只发布了92家企业的报告。总体上讲，信息极为混乱，检索极为困难。如此状态下，所收集的信息的价值便大打折扣，制度本身也会因此而逐渐退化，最终无人问津、形同虚设。而美国TRI制度除了有不断完善信息公开平台，方便用户检索之外，还配备了各种工具，鼓励更多的人发布自己设计的环境报告。不同的人利用这些信息进行不同的组合，观察到不同的问题，用于不同目的。通过对制度利用率的关注，TRI制度被不断挖掘出新的可能，受到更多的重视，才能在各种反对声音中茁壮成长。而其核心价值——通过信息公开进行环境治理——被更好地保存和促进，协助社区成员和环保组织开展更多的环保行动。EPA的努力，体现了一种对艰难创立的制度的珍惜和尊重，一种对现有制度的肯定和信心，也代表一种不盲目追求新项目、新噱头的脚踏实地，更体现了对制度实施、制度完善的一种责任和担当。对比我国各项环境信息公开制度“建立容易、实施困难”的局面，值得深思和借鉴。

（责任编辑：卢护锋）

*中山大学法学院副研究员，法学博士。本文系作者主持国家社科基金青年项目“风险行政法视角下的行政决策研究”（16CFX018）的阶段性成果。