法人化是社会保险经办机构的发展方向

□文/娄 宇

法人化是社会保险经办机构的发展方向

□文/娄 宇

娄 宇

中国政法大学民商经济法学院副教授

社会保险事业的经办管理遵循着自身的发展规律。19世纪末，德国将源自中世纪行业自治抵御职业风险的传统写入法律，医保基金会就被确定为享有自治管理权力的公法法人，这项制度创新兼顾了当时德国政府财力薄弱和商业保险机制发育不足的情况，为现代社会保险的确立立下了汗马功劳。虽然20世纪五十年代之后，以英国为代表的福利国家建立了高度统一的政府管理和支配的社会保障模式，并一度甚嚣尘上，但是七十年代之后呈现出来的政府职能膨胀和源于福利支出的高税收使国家不堪重负，英国转而采用“代理政府”“国家市场化”“政府新模式”等主张，八十年代中后期，英国专门建立了法人化的公立机构，代表民众负责向医护人员和医疗机构购买医疗服务，抛弃管理者的职能，主要扮演付费者的角色。虽然德国和英国的社会保险经办机构略有差异，前者系民办非营利组织，属于服务于特定群体（参保人）利益的公法色彩较淡的法人机构（即公法财团型法人），后者系公办法人机构，但是在本质上是非常类似的，都是基于独立的人事权和财务权，能够代表参保人利益，通过“公共契约模式”向医疗机构购买服务的付费者。

社会保险经办管理的发展规律给我们的启示有以下两点：第一，经办机构法人化的发展路径可以有所不同。将市民社会的传统用立法的方式确立下来，抑或是通过政府机关内部的改革都可以，立足于本国社会保险制度的发展阶段，认清客观发展的事实即可，英国的经验告诉我们，缺乏社会组织自治的传统不应当成为我们改革的“拦路虎”和“绊脚石”；第二，经办机构的法人类型和改革过程不存在统一的模式。法人化作为经办机构发展的方向，应该服务于整个经办体制的民主和高效运行，也就是在独立的事权和管理权的基础上能够更好地代表参保人的利益，更有效地通过契约式管理购买医疗服务，因此其究竟采用市场化更强的自治管理模式还是公办法人模式都不会改变法人化这个大方向。

有鉴于我国各地社会保险事业的发展水平不一，基金多寡各异，经办人员待遇有差，盲目地推行单一模式的法人化改革是不现实的。我个人建议，可以先在基金规模较大的地区开展试点，再将成功的经验推广至全国。

办分开，成为社会法人，医保经办机构充分代表参保人利益，独立、自主履行医疗服务购买者、约束者的角色。不过，我国实现医保经办机构的法人化可能还需要一个较长的过程，不可一蹴而就。目前我国医疗服务体系仍然以公立医疗机构为主，而且公立医疗机构管办分开也尚未实质性推进。面对严重垄断且行政化管理色彩浓厚的公立医疗服务体系，医保经办机构不仅需要市场购买的力量，也需要一定的行政监管力量，同时还要与医保行政机构的行政监督管理相互配合，才能发挥出约束医疗服务行为、控制医疗费用增长、引导医疗资源合理配置的作用。当前，医保经办机构更需要的是在既有的管理体制之下，大力推进运行机制改革，也就是对参公管理事业单位体制机制进行一定的改革，通过建立灵活的用人机制和相应的激励约束机制，并充分利用信息化和大数据，以提高管理能力和专业化水平，激发积极购买服务和加强监管的动力。另外，也需要增强医保经办机构的社会属性，引入参保人、参保单位等社会力量参与医保经办机构的管理，使之更好、更积极地履行参保人代理人的角色。随着公立医疗机构真正实现管办分开、法人化治理，以及医保制度相对成熟定型，医保经办机构再适时推进管办分离，实行法人化管理，独立发挥参保人代理人和医疗服务购买者的角色，与相互竞争的医疗服务提供方形成平等的公共契约关系，更好地履行医保基金守护者、医疗服务行为约束者和医疗资源调节者的多重功能，从而促进医疗保险与医疗服务的协调发展。