美国校园应急预案建设及对我国的启示*

吴晓涛，姬东艳，金英淑，杨桂英

(1．河南理工大学 安全与应急管理研究中心，河南 焦作 454000；2．河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作 454000)

美国校园应急预案建设及对我国的启示*

吴晓涛1,2，姬东艳1,2，金英淑1,2，杨桂英1,2

(1．河南理工大学 安全与应急管理研究中心，河南 焦作 454000；2．河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作 454000)

《美国优质校园应急行动预案指南》是美国教育部与美国联邦应急管理署等部门在美国校园日益受到恐怖主义、校园暴力等突发事件威胁背景下，为响应8号总统政策令(PPD-8)及国家应急实践状态而于2013年出台的新阶段校园应急预案编制指南。它取代了2003年下发的《危机计划的实用资料：学校和社区指南》，是对美国校园应急管理理论与实践的拓展和延续。其核心内容包括应急预案编制流程及内容框架，这不仅对美国校园应急预案编制及应急管理发展有着积极作用，也对其它国家校园应急预案的流程优化与内容完善提供了重要参考与借鉴。我国可汲取美国编制校园应急预案经验，基于我国实际，从原则、流程、内容框架等方面完善我国校园应急预案编制工作。

美国；校园应急预案编制；8号总统令；经验学习

1 《美国优质校园应急行动预案指南》[1]的实施

1.1 实施背景：适应应急实践状态

一般认为，突发事件应急预案是针对可能的重大事故或灾害，为保证应急救援行动的快速、有序、高效开展，以降低突发事件带来的损失而预先制定的计划或方案[2]。作为将突发事件的预防、准备、响应及恢复等活动链接起来的重要工具，应急预案的制定可使突发事件的应对更加程序化和制度化。作为校园应急准备体系的组成之一，《美国优质校园应急行动预案指南》(以下简称《指南》)的实施和美国应急准备体系及应急实践状态有着密切关系。

从国家层面来说，在逻辑关系上，应急预案的编制要服从法律法规和国家应急实践状态要求，因为应急预案的主要功能之一就在于将法律上的突发事件应对方法转变为具体可操作的方案。在性质上，应急预案是法律法规的贯彻性、落实性文件，需要和法律法规的原则及应急实践要求一致[3]。美国国家总体应急预案的发展经历了四个阶段，分别是1992年《联邦响应预案》[4](Federal Response Plan，简称FRP)，2004年《全国响应预案》[5](National Response Plan, 简称NRP)，2008年《全国响应框架》[6](National Response Framework,简称NRF)以及2011年新框架和新预案体系[7]。与此相适应，美国的校园应急预案也从1994年颁布的《学校安全法》[8](Campus Security Act)完善为2003年下发的《危机计划的实用资料：学校和社区指南》[9](Practical Information on Crisis Planning: A Guide for Schools and Communities)。2011年3月，美国总统奥巴马签署了8号总统令PPD-8(Presidential Policy Directive 8)[10]，该指令着眼于恐怖主义、大规模自然灾害、流行疾病等威胁，对国家应急准备工作进行了定义与号召。由此，美国教育部、美国联邦应急管理署等部门制作了《美国优质校园应急行动预案指南》，并取代2003年下发的《危机计划的实用资料：学校和社区指南》，旨在响应国家整体应急规划，指导学校的应急预案编制工作，为学校应急行动预案的撰写、修改和调整提供参考。

从学校层面来说，为学生提供一个安全、健康的学习环境，使他们远离各种危险和伤害是学校的责任。制定校园应急预案是学校的责任之一，不管是公办学校还是私立学校，都需依据各州及联邦政府制定的应急行动预案指南，结合本校学生年龄特征及学校所在地等主客观条件制订适合本地实际的校园应急预案[11]。《指南》的颁布有利于学校更好的应对各类新兴风险与传统风险的双重威胁，从而履行责任，预防与应对校园突发事件，保障学生安全。

1.2 美国校园应急预案的编制过程：六条步骤

美国校园应急预案的编制讲究灵活性，即结合区域实际情况进行编制。其过程包括六个步骤，每个步骤又包含具体操作步骤，如图1所示。

预案的编制需要先成立编制团队，该团队的人员不仅包括学校管理人员，也包括学校所在社区的民众，社会机构和企事业单位、学生及其家长等，这和美国的突发事件应急准备“全社区”理念息息相关[12]。团队的规模保持适中，并且定期召开会议促进信息共享以及明确职责分工。第二步是学校面临的风险识别及评估，《指南》对风险的数据来源、评估方法及评估对象和目的等进行了说明，如表1所示。评估的信息一方面来源于成员间的信息分享，另一方面来自于实际调研及各级社会机构(如应急管理部门、消防和警察部门等)的突发事件数据库。在第三步中，目标(Goal)和目的(Objective)是两个不同的概念，目标规定了突发事件应对最终的结果，目的规定的是阶段性成果。这有利于细化各阶段任务与总体任务。第四步中，应急行动过程主要用来确定突发事件发生后，校园应急预案要解决什么问题，谁来解决，解决的时间、地点和原因如何等。这需要进行突发事件场景构建，制定基于情景分析的应对方案。此后，进入预案编制的第五步，即预案的撰写、检查与批准。这需要统一预案的格式，并多采用图表及简洁化语言进行撰写，在预案审查及审批后可以和利益相关者进行共享，这一过程要注意保密预案的文件传送和存储等。最后，需要对利益相关者进行预案的培训，内容包括：有效逃生路线、社区合作伙伴构成、事后集合地点等，方式包括应急演练、举行会议、参观疏散地点等。在培训中呈现出的问题需要在预案中进行修订，预案的编制是一个持续性和动态性的循环过程。

图1 美国校园应急预案编制过程

评估类型描述目的和结果现场评估主要包括学校操场及建筑物的安全性、可利用性及应急准备能力。具体包括建筑物的出口是否通畅、建筑标准是否合格、是否符合残疾人应急逃生需求等。·增进对学校建筑潜在风险的了解·增进对学校脆弱性的认识·突发事件发生时各类人群分别可以使用哪类设施文化和环境评估即学校整体的氛围是否积极向上，学生是否愿意与同伴或成人交流，是否愿意及时上报各类安全隐患。该项评估要注重学生隐私权的保护。·学校师生的安全意识·解决学校问题需采取的行动应急能力评估编制团队需要知道自己掌握哪些资源，包括人力资源与物质资源。其中，人力资源是指拥有如能够帮助残疾人和其他访问者及满足功能性需求的急救认证、搜救训练、心理咨询资格的人员。物质资源包括残疾人等特殊人群适用的各类物品，如座椅、药品等。·增加对可用资源的理解·对成员能力的了解可以帮助编制者在编制中合理分配角色和职责

表2 美国家庭教育权利和隐私法案(FERPA)有关学生信息的分类[15]

1.3 校园应急预案核心内容：一规划、二附件、三细则“一规划”是指基础规划，共包括介绍性材料、目的和情景概述等十项内容。这一部分提供了突发事件事前、事中与事后的大致应对办法，有利于快速了解预案信息。“二附件”是指功能附件与针对具体灾害的附件，其中，功能附件部分是具体的实际行动，介绍了风险应对的一般方法，如疏散附件介绍了紧急状态下学校如何将师生撤离建筑物。针对具体灾害的附件将风险划分为自然灾害、技术危害、生物危害和人为灾害四大类，并对灾害的具体应对方案进行了介绍。“三细则”包括信息共享、学校心理急救(PFA-S)、构建积极的校园环境等三个方面，这是结合美国新时期应急实践状态，在原有文件基础上进行的完善和补充。信息共享部分占据大量笔墨对校园应急预案制定中的学生隐私权问题进行了规范，美国家庭教育权利和隐私法案(FERPA)被引入了应急预案编制之中。如表2所示，学生的教育记录受到保护，只有法律规定的相关人员或者紧急情况下才可以查看或披露学生信息，其他状态下学生信息的披露需要得到学生及其家长的书面同意[13]。突发事件应对中，学校心理急救(PFA-S)是最有效的心理干预措施[14]，《指南》介绍了突发事件应对中对各类人群心理急救的具体操作程序。构建积极的校园环境部分是为有效应对美国日益严重的校园暴力问题提出的积极的校园环境特征及其构建方法。在最后部分，针对美国频发的校园枪击案件，《指南》给出了详细具体的预防与应对方案。

2 美国校园应急预案的特征解析

美国的校园应急预案编制有着鲜明的特点。首先，预案编制得到了政府的高度重视。FEMA的成立与发展以及美国近20年的教育改革制定的三大政策都提及要为师生营造一个安全的学习环境，应急预案编制的地位更是日益得到重视。政府部门通过为编制团队提供强有力的支持来推进预案的发展，如弗吉尼亚州明确规定，为校园应急预案的发展提供包括技术指导、应急培训及所需设备等在内的援助是当地教育部门的主要职责之一。该州的应急预案模型由州学校安全中心、应急管理人员和学校委员会协商制定，目的是利用上一级优势资源应对学校突发事件[16]。

其次，预案编制的全面性贯穿始终。这包括三个层面。从预案编制主体来说，预案的编制主体构成广泛，且以立法和指导性文件的形式明确了编制中的各方职责；从预案编制过程来说，对各类危险状况的考虑贯穿整个预案编制过程，突发事件事前、事中和事后的学校安全需求均被予以考虑；从预案服务群体来说，预案的编制需要符合整个学校社区的功能需求。“整个学校社区”不仅包括儿童、残疾人、来校访问者等，也包括来自不同种族和宗族及英语水平有限的人群。各类人群都获得同等的信息公开、应急救援及心理辅导等帮助。这与西方国家倡导的人权保护密切相关，也是预案得以发挥作用的有效手段。

再次，预案编制强调以学校为主导开展风险评估。组织理论中的“开放体系”(open system)认为，组织不可避免的要受到周围环境的制约，各种经济、社会、政治力量都会直接或间接塑造组织结构[17]。美国是一个移民国家，语言、宗教和文化都呈现出多样化，各地自然条件也呈现出不同特征，作为社会系统组织之一的学校也必然面临着由周围环境及自身带来的风险问题。此外，美国校园的种族偏见也带来了诸如校园暴力、校园欺辱等一系列安全问题。预案的编制要以学校为中心和主导，不仅需要对学校外部及内部环境进行全面评估，也需要依据环境变化进行风险的持续性评估。

最后，预案内容格式统一，并保持动态修订。《指南》对预案的格式进行了规定，如介绍性材料包括封面、文件签署页、批准和实施页、更改记录等。预案的内容并不是一成不变的，在实践及应急演练过程中出现的新兴风险和问题都会在进行科学论证后由学校为主体每隔两个月进行预案的补充和修订，预案的编制是一个动态化、持续化的循环过程，这保证了预案的实用性和可操作性。

3 美国校园应急预案编制对中国的启示

我国真正意义上的应急预案编制工作起始于2003年，和美国“立法先行，预案在后”的模式相比，我国是“预案先行，立法在后”。在当时突发事件应对任务迫切而应急管理立法周期较长、难度较大的特殊背景下，应急预案数量激增，承担了原本由法律法规所承担的规范性职能，这有利的推动了各部门的应急管理工作[18]。随着应急管理理论与实践的不断发展，当前我国形成了包括基层单元应急预案等六大类预案在内的应急预案体系[19]。但不可否认的是，我国应急预案“类法律”性质强，内容空洞，体系性照搬等现象严重，具体到包括学校在内的基层单位时，应急预案难以具体化及操作化落实，原则性大于可操作性，无法满足校园的突发事件应对需要。结合美国编制校园应急预案的经验与我国实际，本文提出从以下几个方面完善我国校园应急预案编制工作。

3.1 明确校园预案编制原则

明确预案编制原则是开展预案编制工作的前提。结合美国校园预案编制经验与我国实际，将校园预案编制原则概括为以下三个方面：

内容的实用性。即预案内容要贴近学校生活场景和实际，针对本地区及本校易发生、和师生群体联系紧密的突发事件场景设置处置方案。

运用的可操作性。和美国不同，当前我国大部分校园没有配备专业的应急人员，校园应急管理工作大都由学校领导或教师兼任，他们的应急专业知识及能力都较为欠缺，这就要求应急预案具备清晰的职责和任务分配，突发事件应对流程简明实用，以使得各类人群都明确紧急状态下自身职责及应对措施。

区域的差异性。各学校所处地理位置、学校人员构成特点、学校基础设施建设状况等不同使得各学校面临的风险类别也有所不同，如沿海地区多台风，西部地区多沙尘暴等，不同特征的学校应急预案应体现出差异化。

3.2 优化校园应急预案编制流程

规范预案编制流程是开展预案编制工作的核心。当前我国应急预案编制步骤大致分为五步，即成立预案编制小组——风险分析和应急能力评估——预案编写——预案评审与发布——预案实施[20]。国务院办公厅2013年印发的《突发事件应急预案管理办法》[21]指出，预案编制的步骤包括成立预案编制工作小组、风险评估和应急资源调查、预案审批、备案和公布、应急演练、评估和修订及宣传教育等。总结经验与结合实际，本文从以下几个层面提出我国校园应急预案编制流程的优化措施。

(1)动员社会力量，促进公众参与

校园作为社会系统的重要组成部分，其安全问题从来都不是简单的教育系统问题，而是各类社会问题在校园的投射，校园应急管理也需要各方的协助。应急预案编制作为校园应急管理的基础环节，编制主体除了学校管理人员、教师、学生以外，也需吸纳社会各界力量包括当地应急管理机构、公安、消防、学生家长、当地社区及企业的加入。他们的加入一方面可以使应急预案编制更具科学性和完备性，另一方面也可加强彼此之间的沟通与协作，完善校园应急管理的社会联动机制。

(2)加强风险评估，开展情景分析

“加强风险识别、评估和管理是改进应急预案工作最重要的基础性工作”[22]。当前并没有一套通用的情景分析方法，不同的研究者情景构建形式不同。使用较为频繁的情景分析方法包括：历史事件情景法。即以过去曾经发生的突发事件为基础进行场景构建；典型情景方法。是对突发事件系统中一个或多个系统构成要素的变化模拟情景；极端情景方法。依据突发事件差异化的严重程度(最糟糕结果、最理想结果、最可能发生)来进行场景设置；时间轴线法。即将突发事件分解为若干阶段，严格按照时间顺序确定处置措施，连贯性较强[23-24]。由此，对于不同类型的校园突发事件可有选择性的选择不同的情景分析方法，如来势凶猛的洪涝或台风等自然灾害可选择时间轴线法。结合美国经验，有一点需要注意的是，编制团队可在不考虑资源可用性的情况下对应急响应进行需求评估，而后进行需求资源的匹配，这可为预案编制者提供机会去思考资源短缺或不足情况下的解决办法。

(3)重视应急演练，保持动态修订

应急预案的生命力来自于不断的自我改进与自我完善[25]。应急演练是检验应急预案在实践中适用性、发现并改进预案问题的重要手段，而当前我国以示范性、观赏性为导向的演练模式，使得应急演练大都以“取得了圆满成功”、“演练顺利完成”等为结语，阻碍了应急演练的作用发挥。对于学校来说，演练方式的选取要结合本地实际，综合考虑所需成本与收益，如桌面演练比较节约时间和经费，但其作用十分有限；全面演练可以综合各方力量，全面评价组织机构的应急响应能力，但比较耗费时间和人力物力等。应急演练及实际操作中存在的问题都应是预案修订的内容之

表3 我国校园应急预案结构框架一览表

一，学校作为预案修订主体，应有计划的开展预案修订工作。

3.3 完善校园应急预案内容

当前我国校园应急预案内容并不统一，虽然《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》[26]对应急预案的主体框架进行了规定，但校园应急预案内容照搬照抄、权责模糊不清等问题较为严重。美国校园应急预案内容涵盖较为全面且符合本国实际，针对性强，但没有体现出应急响应的流程性特征。本文在进行资料查阅与实地调研基础上，初步构建了我国校园应急预案内容框架，如表3所示。

4 结语

作为校园应急管理的基础性内容，校园突发事件应急预案是校园有效应对突发事件的第一道屏障[27]。当今社会，校园应急管理研究得到了越来越多的重视，而应急预案的具体编制却缺乏深入探讨。本文在对《美国优质校园应急行动预案指南》解读的基础上优化了基于我国实际的校园应急预案编制原则、流程与内容，但这并不是最终的结果，随着风险社会的发展与应急管理理论和实践的不断创新，校园应急预案也会在发展中趋于完善。

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The Guide of the Compilation of American School Emergency Plansand its Enlightenment to China

WU Xiaotao1, 2, JI Dongyan1, 2, JIN Yingshu1, 2and YANG Guiying1, 2

(1.ResearchCenterofSafetyandEmergencyManagement,HenanPolytechnicUniversity，Jiaozuo454003，China；2.SchoolofEmergencyManagementHenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454003,China)

UnderthebackgroundofthefactthatAmericanschoolsareincreasinglythreatenedbyincidentssuchasterrorismandschoolviolence,inordertoresponsetothePresidentialPolicyDirective(PPD-8)andthestateofnationalemergencypractice,GuideforDevelopingHigh-qualitySchoolEmergencyOperationsPlansisissuedbyU.S.DepartmentofEducationandFederalEmergencyManagementAgencyin2013.ThisguidereplacesPracticalInformationonCrisisPlanning:AGuideforSchoolsandCommunitiesthatpassedin2003andexpandsaswellasextendsthetheoryandpracticeofAmericanschoolemergencymanagement.Thecorecontentincludestheplanningprocessandframeworkoftheemergencyplans,whichnotonlyhasapositiveeffectfortheAmericanschoolemergencyplans,butalsoprovidesanimportantreferenceofprocessoptimizationandcontentimprovementoftheschoolemergencyplansforothercountries.BylearningfromtheexperienceoftheprogrammingofAmericanschoolemergencyplans,wecanimprovetheprogrammingofourschoolemergencyplansfromtheaspectsofprinciple,processandcontentframeworkbasedontherealityofourcountry.

American;schoolemergencyplanning;PresidentialPolicyDirective8;learnfromtheexperience

2016-12-22

2017-03-01

国家自然科学基金项目(71103058)；河南省教育厅人文社科一般项目(2017-ZZJH-194)

吴晓涛(1981-)，男，河南洛阳人，博士，副教授，研究方向为应急管理. E-mail：w_xiaotao@126.com

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.03.025.]

X43

A

1000-811X(2017)03-0144-06

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.03.025

吴晓涛，姬东艳，金英淑，等. 美国校园应急预案建设及对我国的启示[J]. 灾害学，2017，32(3)：144-149. [WU Xiaotao，JI Dongyan，JIN Yingshu,et al. The Guide of the Compilation of American School Emergency Plans and its Enlightenment to China[J]. Journal of Catastrophology，2017，32(3)：144-149.