农村土地承包经营权抵押贷款调查

朱昊　马明　付卓君

【摘 要】 本文在对河南省长垣县进行实地调研的基础上，介绍了当地为增加土地承包经营权（下文简称土地经营权）抵押贷款所采取措施，分析了该业务在实施过程中存在的问题并提出了相应的政策建议。

【关键词】 长垣县 土地承包经营权抵押贷款 开展经验 存在问题 解决路径

一、引言

长期以来，我国农村地区严重缺乏资金制约了农业生产的进一步发展。为加大对“三农”的金融支持力度，国务院于2015年出台文件，赋予土地经营权抵押融资功能，以激活农村“沉睡的资本”。然而从各地的实践探索来看，土地经营权抵押贷款在实施过程中仍存在着诸多亟待解决的问题。作为河南省土地经营权抵押贷款试点县之一的长垣县从2013年起便开始探索该业务，截至目前全县共发放土地经营权抵押贷款1100万元，发放对象覆盖大型涉农企业、成规模的农村专业合作社等。本文在实地调研的基础上介绍了当地土地经营权抵押贷款的实施现状及开展经验，找出了制约土地经营权抵押贷款供给增加的因素，并提出了相应的政策建议以促进该业务更好的开展。

二、开展的经验

为扩大土地经营权抵押贷款规模，长垣县采取了多种措施，具体如下：

首先，加速土地确权工作。截至2017年3月，长垣县共完成实测耕地面积101.04万亩，占应确权面积的96.4%，为土地经营权抵押贷款业务夯实了基础。

其次，建立集信息发布、价格指导、交易鉴证、资产评估、贷款融资等一站式服务的农村综合产权交易服务中心，并在18个乡（镇）、街道办事处设立农村产权交易服务站，配合县综合产权交易服务中心鉴证农户土地流转交易。截至2016年底，长垣县家庭承包耕地流转总面积为395315亩，占长垣县家庭承包经营耕地总面积的约51%，为扩大土地经营权抵押贷款业务市场创造了条件。

第三，设立农村土地经营权抵押贷款风险补偿专项资金。该资金中有1亿元来自于县财政，另一部分则为资金需求方按贷款比例2%缴纳的互助金。当贷款逾期且追偿后不足以弥补资本金时，将由风险补偿专项资金账户先行按协议代偿部分貸款本金和利息，以降低银行贷款风险。

最后，将保险公司纳入土地经营权抵押贷款业务中来，并与政府的风险补偿专项资金一道，共同构建起“银行+政府+保险公司”的土地经营权抵押贷款模式。当贷款发生风险时，银行、保险公司和政府将分别承担贷款损失的20%、50%和30%。该举措也在一定程度上降低了银行的业务风险，增强了其贷款供给意愿。

三、存在的问题

尽管长垣县在扩大土地经营权抵押贷款供给方面采取了一定的措施，但在业务发展初期仍不可避免地存在一些问题，具体如下：

首先，土地经营权定价方式不合理、缺乏专业的评估机构。当地土地经营权的价值以1000斤小麦或玉米的市场价格来确定，每亩地经营权的评估价值很低。农作物市场价格下滑、土壤肥力以及自然灾害导致的产量下降等也会对土地经营权的评估价值造成影响。除此之外，协商确定土地经营权价值的方式具有较大的主观随意性，设立专业性的土地经营权价值评估机构迫在眉睫。

其次，土地经营权流转处置平台的效果有待检验。目前长垣县土地经营权抵押贷款业务正处于发展初期，业务量较少且没有不良贷款情况的发生。作为土地经营权流转处置平台的农村综合产权交易服务中心仅发挥了交易鉴证的职能，该平台能否顺利实现土地经营权的流转处置仍是未知数。

第三，土地确权带来了新的问题。由于目前土地承包经营权证的发放以户为单位，可能会发生户主代替家庭其他成员做出土地经营权流转及抵押的决定。一旦银行因承租人贷款违约而需处置抵押的土地经营权，势必引起新的纠纷。

最后，“银行+政府+保险公司”模式存在问题。一方面，保险公司对土地经营权的处置仍有赖于土地经营权流转市场的完善，否则土地经营权抵押贷款业务的风险只是发生了转移而并未降低。另一方面，贷款人不仅要拿出贷款比例的2%补充风险补偿专项资金，而且需要与保险公司订立合同并支付保费，虽然县政府有财政贴息政策，但总体来看土地经营权抵押贷款的成本仍然很高。

四、解决的路径

针对上述存在的问题，本文提出解决方法如下：

首先，完善相关的法律法规。虽然我国对土地经营权抵押贷款试点地区进行了法律授权，但授权具有时效性。因此接下来国家应以立法的形式赋予土地经营权抵押贷款以合法地位并完善相关的法律法规，以保障金融机构与借款农户的合法权益。

其次，加快建立具备专业资质的土地经营权价值评估机构，培养专业的评估人员。此外，在评价土地经营权价值时应综合考虑影响土地经营收益波动的各种因素，如农产品供求及成本价格变动等，以合理确定土地经营权价值。

第三，完善现有的土地经营权流转交易平台，形成有序的产权交易市场体系。处置土地经营权时应考虑借款人无法还款的具体原因，尽量减小农户失地的风险。此外，还应积极引导农户参与农业保险，当发生天灾人祸时可由保险公司对银行理赔。

第四，综合考虑土地经营权抵押贷款各相关主体间的利益关系，不断完善贷款流程的各个细节，使土地经营权抵押贷款在实际操作中具有可行性。例如，针对户主代替其他家庭成员做出土地经营权流转及抵押决定的问题，在实际业务开展中需取得土地经营权实际所有者的签字同意。

第五，谨防土地经营权的投机炒作。按照目前的规定，经营方可在原承包方同意的基础上对流转土地再流转，这就给工商资本炒作土地经营权带来可乘之机。一旦造成土地经营权评估价值虚高，将有可能导致农业产出收益不足以向银行还本付息的情况发生。因此相关机构应严格审查借款人的资质及土地经营权证的合法性，监督贷款资金的使用，谨防利用土地经营权进行投机炒作现象的发生。

【参考文献】

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