对东北地区国有国营林区体制改革的探讨

武宪刚

一、东北地区国有国营林区概况

我国东北地区森林资源丰富，是国家木材主要提供地，作为国有国营林区，东北林区不仅为国家提供大量木材，还为社会经济发展与进步提供有力条件，为我国城市化建设与人们生活水平提高做出较大贡献，是社会必不可少的资源。但由于在发展最初对林业规划重视度不足，乱砍滥伐现象严重，使东北地区林业资源严重透支，造成现今林业资源紧张问题，生态环境遭到严重破坏，东北林区呈现衰落状态，经济效益下降甚至出现亏损，经济环境与生态环境出现难以恢复的危机。

东北国营林区面临的危机主要有资源与经济两方面。资源危机主要表现为森林覆盖量下降，总面积呈缩小状态，成熟林消耗量过大，成长期林木衔接期较长，林木成长跟不上社会建设需求。经济危机主要是指林业生产过程中出现亏损，缺少足够经济来源，资金周转产生断档，生产价值下降，难以支付林区日常开销，造成林区生产无法正常运转。林区林业资源的过度消耗已经给东北地区造成严重生态危机。

二、林区体制中存在的问题

林区经营危机出现的原因在于林区管理体制不完善，职责划分不明确。林區管理自成体系，不受其他机构监管，将经营、管理、监督权利全部交由林区自身，林区既是监督者又是经营者，监督机制难以落实，不利于促进林业资源合理应用与林区管理科学合理性提高。长此以往，国营林区林业资源形成恶性循环，无法实现林业可持续发展。

1、重复交叉行政导致管理盲区

国营林区同时受到地方行政机构与林业单位管理，管理职责划分不清，监督管理存在重复或者遗漏，不仅增加工作量造成资源浪费，还产生管理盲区，给监督管理带来阻碍。林区中存在大批量非国有职工群众，长期管理中发现，这些群众虽然占据林场主体，但不属于农民，没有责任田分配，又不属于林场职工，不享受职工工资待遇与基本福利制度，处于人力资源管理盲区，缺少国家相关政策待遇给林区人员管理造成负担，是林区与社会的不稳定因素，因此急需完善制度以避免盲区，为以上人员提供应有待遇，促进林区经济效益提升，维持社会稳定。

2、双重负担导致林区社会事业滞后

森工企业规模较大，其独特的经营管理方式使林区自成体系，形成大型社区，因此企业在向国家缴纳税款时也要负责整个社区日常生活建设，给企业造成较大财政负担。财政负担增加无法促进企业生产能力提高，经济效益下降、财政收入减少，使得社区公共服务质量降低，森工企业无法承担日常生活开销，职工生活质量降低，从而形成恶性循环，最终导致企业发展停滞、经营状况低下、亏损严重。

3、现行体制制约产权改革

我国现阶段国营林区经营管理模式急需改革，要求以先进管理模式为参考，结合林区自身经营实际，改进管理方式、优化生产结构，为企业经济效益提升提供条件。但在实际实行过程中，存在不合理改制现象，税费增加，给企业带来更严重财政负担，反而影响了企业发展进步。

三、采取的措施

1、加快林区管理体制改革，激发林业发展活力

管理模式是林区发展关键，只有促进管理模式进步才能提高林区经营能力，实现转型，缓解林区生态危机与经济危机。随着经济不断发展，我国逐渐意识到管理模式变革重要性，现有管理体制不合理严重阻碍了林区整体发展进步。

2、从有利于国有林场加快发展和提高行政管理效率的角度出发，进一步理顺国有林场的管理体制

随着国家林业以生态建设为主的发展战略的实施，以及“政企、事企分开”体制的推行，国有林场的主要任务和职能已转向保护、培育和管理国有森林资源。根据国有林场任务、职能的这种新变化，林场的性质应当全部定为国家生态公益型全额拨款事业单位。

3、政府对生态公益型林场采取何种管理体制，何种运营方式，能更有利于提高公益林建设和管理效率方面。针对生态公益型林场定为全额拨款事业单位后，第一隶属于林业局的，应当对其进行升格，由县级政府直接领导。所需经费纳入同级财政预算；林业局进行业务指导；第二，培育主导产业，按照“因地制宜，调整结构，突出特色，形成规模”的原则，探索新的经营方式，优化土地、技术等资源配置，调整发展思路，拓宽经营渠道，转变经济增长方式，培育新的经济增长点，完善基础设施；第三，建议在社会主义新农村建设中，将林场与乡村同等对待，县级政府统筹安排，突出重点，逐步解决好职工住房难、行路难、用水难、用电难、通讯及收看电视难、发展难的“六难”问题；第四，本着互利的原则，广泛发展横向联合，调动各地方、各部门以及劳动者集体和个人的积极性共同发展东北林业。要围绕着恢复与发展东北林业资源及在此基础上增加木材及木制品产量这一中心，大开门户，广泛吸引外来的资金、技术及人才。在造林方面，可同用材大户（如造纸行业、煤炭行业等）以股份公司、补偿贸易等形式实行联合，吸引他们的投资，定向培育造纸用材林、坑木用材林等，也可与劳动者集体或个人建立联合体，吸引他们在国营林区的荒山荒地上造林，而以林副产品和劳务费报酬等。在发展多种经营方面也需要吸收外来资金和技术。

东北地区国有国营林区体制改革是保证林区生态平衡、促进林区运行正常的基础，全方位促进管理体制改革能够为林区经济再发展提供空间，明确管理职责，避免出现管理盲区，给林区带来生产经营隐患。要求与林区实际经营环境相结合，应用科学合理方式对林区进行改革，维护员工利益，提高林区可持续发展能力，为我国提供更多经济效益与社会效益。

（作者单位：157400 黑龙江省宁安市林业局宁安林业工作站）