智慧政府视域下的县区级政府政务信息共享模式研究

赵焱

摘要： 分析当前县区级政府在政务信息共享上的问题及原因，结合建设“智慧政府”的理念，从原则、方式、方法等多角度对构建县区级政务信息共享的模式提出构想，并对实现这一构想的影响因素进行探讨。

关键词：政务信息共享；智慧政府；电子政务；县区级政府

“智慧政府”是指政府在先进信息技术手段支持下，依托电子政务实现政府管理与公共服务的精细化、智能化和高效化。在这个实施过程中，如何充分利用政务信息，形成以政务信息为主导的高效决策与合作协调，是推动电子政务走向“智慧化”的关键。而把握住这个关键的前提，就是要建立一个切实可行的政务信息共享机制。

一、当前县区级政府进行政务信息共享时的问题

政务信息是信息的一个重要门类，是政务活动中反映政务工作情况的各种信息总称。根据对象来划分，政务信息共享可以分为政府对外的信息共享和政府内部的信息共享。其中政府对外的信息共享包括政府向社会公布公开信息和政府采集获取来自社会的信息。而政府内部的信息共享则包括业务体系内的纵向传达和跨部门跨领域的横向沟通。

在目前信息化建设不断深入的总体环境下，县区级政府逐漸加大了对政务信息资源的利用，对政务信息资源共享的认知也在不断提高。但是受多种因素制约，在实际操作层面上，仍存在许多问题。

（一） 政务信息共享渠道不通畅

目前，县区级政府普遍存在的现象是掌握丰富的政务信息，但条块分割严重，共享力度不足。

一是“信息孤岛”现象突出。当前，县区级政府所面对的社情民情日趋复杂，对部门联动的要求不断提高，政务信息共享的需求十分强烈。但长期以来的部门各自为政，不同部门体系内的信息资源大多也都独立掌管，彼此孤立，形成一个个“信息孤岛”。很多部门的思维意识不够开放，将本部门的政务信息视为自己的私产，不愿意实行交换共享。二是“纵强横弱”现象明显。目前，大部分政务部门都拥有自上而下的信息管理系统，县区级的基层业务部门可以方便的获取来自上级的信息和上传本级的信息。但相对的是，不同业务部门之间由于信息的采集和管理机制不尽一致，使得跨部门进行资源共享的困难较大，导致难以实现工作协调。三是“绕弯路”现象普遍存在。作为信息系统基层的单元，县区级的各业务部门间在进行信息交换时，往往需要向上层层请示本业务的上级部门，缺乏有效统一的自主协调机制，严重影响工作效率。

（二）政务信息共享的建设理念存在偏差

一是“重硬轻软”现象明显。目前，绝大多数县区级政府在电子政务基础设施的建设上投入比较重视，对硬件设施进行提质。但在这些基础设施的大力扩建背后，与之配套的软件开发则相对较弱。二是重复建设情况严重。以湖南省为例，联结全省各级政府的电子政务内网、外网平台都已经正常运作，但与之同时存在还有29个专业部门的网络平台，使得县区级政府不得不面对来自各个不同业务专网上的建设和管理压力。三是缺乏长远规划。县区级政府面对的各类信息系统投建时间不尽相同，规划标准也各不一致，系统间不兼容的问题较为明显，严重阻碍信息资源的共享。

（三）政务信息共享的成效不足。

一是缺乏良好的应用工具。目前，在大部分县区级政府的电子政务体系里，能够用于信息资源共享的应用比较少。如对外共享集中在政府网站，对内共享集中在内网和专网的各类公文系统，功能集中体现在“收发消息”的层面，能够有效地深入运用信息资源来支持决策和协同的应用工具不多。二是缺乏积极的共享方式。政务信息共享的主动性和积极性不够。笔者在对湖南省内多个县区级政务网站调研时发现，这些网站每日都在公开发布数量不小的政务信息，但调查显示，只有17%的当地民众“每天至少访问一次”，51%的人“每月访问一次甚至更少”。而在对网站内容设置方面，36%的人认为“一般”，9%的人认为“不合理”。三是缺乏有效的开发机制。县区级政务信息资源还难以在充分共享的基础上，实现有效的利用和开发，缺乏操作性强的标准和可行性高的机制。县区级政府利用掌握的资源与社会中的技术力量进行合作开发的情况不多，绝大部分的政务信息资源的利用价值还“沉睡在冰山下”有待发掘。

（四）政务信息共享的安全性有待提高

“智慧政府”的发展需要政务信息充分的交流共享，但这也为信息的安全和保密工作带来了新的隐患，一旦出现安全问题，很可能是“牵一发而动全身”。目前，县区级的政务信息共享在安全管理上仍有不足，内网电脑违规链接外网、安全防护设施不到位的情况时有发生，保密风险严峻。同时，在信息共享用于安全保密的投入不足，大部分县区级政府没有信息网络安全区域，没有严格规范的政务信息出入准则，有的甚至没有配备专职安保技术人员，导致网站和网络被攻击的事件时有发生。

二、县区级政务信息共享问题的原因分析

当前，造成县区级政务信息共享中存在问题的原因是多方面的，相比之下，顶层设计不健全、部门利益难融合、制度标准不完善是最为重要的原因。

（一）顶层设计不健全

首先，规划建设缺乏统筹。长期以来，各级各部门的电子政务建设都是各自为政，缺乏从顶层设计出发的大局规划。特别是在近几年电子政务不断发展的环境下，各业务部门相继开发了大量的信息系统，将政务信息资源利用着重点集中在单业务、单流程的应用上，而信息共享比较轻视。县区级政府作为这些信息系统的基层使用部门，往往陷入运行维护繁杂、工作效率低下的困境。其次，管理体系过于分散。在政务信息共享上，县区级政府缺乏权威性强的统一管理机构，在建设管理中对各部门的责权分配、任务落实等存在着难以推动的困难，从很大程度上制约着政务信息共享的进一步发展。

（二） 部门利益难融合

对于政务信息资源的采集和利用的归属权，还没有相关的规章制度明晰，因而有许多政府部门将政务信息资源看作是本部门的“私产”，甚至当成寻求行政利益和经济利益的筹码。笔者在调研中了解到这样一个事例，某市辖区的公安系统拥有丰富的城区电子监控信息，而该区的城管部门想要借助这些信息来实现城管工作信息化管理，却被卡要大量维护费用，结果不了了之。这样的现象在县区级政府的政务信息共享中时有出现，有意无意地成为了阻碍因素。此外，缺乏信息共享的利益补偿机制。

（三） 制度标准不完善

目前，政务信息共享上没有足够完善的规章制度，政务信息的采集、整理、交流、发布等各个环节也都没有统一的规范标准。以居民个人信息为例，在不同部门的数据库中，所收集的居民信息是不尽相同的，概念不一致，要素不齐全，严重影响分析和再利用。同时，信息共享缺乏标准的安全规范，各部门对安全防护的要求不尽统一，容易产生安全风险。

三、“智慧政府”视域下构建县区级政府政务信息模式的设想

“智慧政府”的“智慧”之处，在于能及时有效地应对政府治理活动中所可能发生的各种情况，整个政府机构能形成一套高效运转的流程机制，各个部门之间能够协同合作，来提供优质的公众服务。在这样的流程中，政务信息是作为核心要素存在于每一个环节之中的。信息的利用面有多广，利用率有多高，直接决定了“智慧”的成都有多少。因此，充分实现政务信息共享是至关重要的。当前，应当充分顺应电子政务向“智慧化”发展的趋势，以建设“智慧政府”的理念来推动政务信息共享，优化完善信息资源使用流程中的各个环节，做到信息资源获取标准化、信息资源处理集成化和信息资源运用高效化，使政务信息能够在共享互通的基础上，充分发挥其价值，实现政府部门之间、政府和社会之间的“多赢”。

（一）基本原则

1.标准统一原则。标准统一是共享的大前提。首先信息资源的本身的标准要统一。政务信息要作为资源实现跨部门、跨领域的共享，拥有统一的标准至为关键。特别是对于一些结构化的信息，要结合实际制定相应的格式规范，使其在共享过程中减少不兼容、不匹配的现象。

其次信息资源的使用标准要统一。在政务信息采集的过程中，应当坚持“一数一源，一源多用”的理念，减少重复采集。必须严格依照《国家政务信息资源目录体系标准框架》和《国家政务信息资源交换体系标准框架》等规范，严格统一管理标准。再次信息资源的监管标准要统一。县区级政府要成立负责统筹的信息主管部门，杜绝多头管理现象

2.整合集约原则。政务信息共享，就是要把各门类的信息资源作为进行梳理整合，以方便调取和运用时能共享共用。一方面，要在基础设施的建立上实现整合，减少分散的网络、网站、信息系统、小散机房的建设，加大通用政务信息网络的开发力度，促进信息资源汇聚整合。另一方面，要逐步实现“數据信息向上集中，服务应用向下延伸”的规划思路，鼓励支持县区级政府利用使用上级的大型计算中心来集中存储政务信息，进而将更多的资源用于开发和优化信息服务应用，在减少重复建设的同时提高工作效率。

3.合作共赢原则。政务信息共享的目的是推动政务工作的开展，实现更好的管理和服务。实现共享的过程中一定要秉持合作理念，利用信息来协同工作，达到“1+1大于2”的效果。不能出现为了共享而共享，甚至共享产生的效益还低于耗费成本的情况。要不仅善于协调本级本部门的各种资源，更要善于进行跨部门、跨领域沟通助力，实现资源整合、优势互补。

（二）模式构想

“智慧政府”实质上运用先进信息技术是对政务信息进行高度整合和高效运用。这要求政府不仅需要掌握丰富的政务信息资源，更需要懂得用有效的方式来充分实现信息共享，发掘信息资源中蕴含的价值，达到完善管理和优化服务的目的。

在传统的理念中，政务信息资源被侧重于视为相互孤立的“信息”，但随着新信息技术的进步，政务信息资源与政府业务的融合程度不断提高，政务信息资源的侧重点应当更多转向为“资源”，也就是说用先进的信息技术手段，将海量的“信息”的变为具有进一步使用价值的“资源”，提高信息的利用率，是“智慧政府”发挥其作用的关键思路。

1.实现“标准化”的信息采集。标准化是“智慧政府”理念下电子政务运行的基础，只有统一标准，才能实现互联互通，达到资源整合的目的。一是信息采集过程要标准化。政务信息来源丰富，是政务工作客观事实的反应。 二是信息采集管理要标准化。在县区级政府中，由于目前组织结构限制，政务信息的采集仍主要由各个业务部门来承担。三是信 息存储方式要标准化。传统的模式中，政务信息采集后就有各自业务部门保管，各部门的标准不尽一致，不利于共享进行。要从信息源头上改革信息共享机制，就必须打破这种分割存储的结构。

2.推行“集成式”的信息处理。政务信息在通过标准化的采集之后，进入集中存储的通用信息库和专用信息库，实现了信息共享的有效前提。但在下一步信息处理过程中，要充分发掘信息共享价值使用价值，则需要采取“集成式”的方式来进行。这其中有两个层次，第一个层次是要形成主题式信息库群。在前一个环节中，政务信息进行了集中存储，但这仅仅是让形式上的集中。为了让集中产生实效，必须建立主题式信息库。如开展社区服务，就可以从通用信息库中调取居民身份信息、户籍信息，从民政、卫生、城管等专用信息库中调取相关专用信息组成一个针对社区服务工作的主题式信息库。需要注意的是，主题式信息库只是逻辑层面的共享整合，其内容必须与作为基础信息库中的内容产生联动。 第二个层次是要搭建信息协同处理平台。在各个政务业务领域都得到主题式信息库的支撑后，还要更进一步利用这些综合信息资源，开发协同处理平台，发掘信息中的价值。

2.构建“服务型”的信息运用。政务信息最终要形成有效的成果向社会反馈。无论是通过政府网站等形式进行信息公布、还是在业务工作进行信息利用，最终的结果都是使公众得到方便和实惠，这也是“智慧政府”建设的核心目标。在落实政务信息共享的“最后一公里上”，政府应当牢牢把握以人为本的理念，善于换位思考，赢取服务的主动性。一方面，要进一步完善“信息便民”。以民众需求为导向加大信息公开力度，利用移动互联网等新技术支持大力开发跨平台、交互式的政务信息应用，推广基于信息共享整合的一站式服务，使公众能方便地获取政务信息。另一方面，要不断推进“智慧服务”。在政务信息资源的共享利用上，坚持以服务民生为导向，加大如“智慧交通”、“智慧旅游”等各种“智慧化”信息服务的应用，提高政府部门的业务工作能力，也充分让民众享受到信息化的实惠。

（三）影响因素分析

当前，在县区级推行“智慧政府”视域下的县区级政务信息共享模式的时机已日趋成熟，但要真正实现全方位的变革，还需对一些影响因素要采取对策。

1.传统的观念还需进一步突破

一是领导意识要重视。政务信息共享是一个跨部门、跨领域的综合性、长期性的工程，需要一个强有力的领导力量来作为核心，统一调配，推进工作稳步进行。作为县区级政府的领导，如果不能从理念上理解政务信息共享建设的意义，则势必难以让信息共享取得成效。在现实中，一些领导对政务信息共享建设存在思维误区，有的认为传统的共享模式存在成效，不需要变革；有的认为新模式建设需要投入，特别是初期的一次性投入较大，又难以马上见效，不愿意变革；还有的对新技术带来的新模式缺乏热情，认为只是中看不中用的花架子，导致制度方案政策时敷衍了事，缺乏长远规划。显然，如果不能破除这些错误观念束缚，统一认识，统一协调，统一行动，信息共享的发展建设必将难以为继。二是部门思维要革新。在传统的组织机构下，政务部门根据职能差异呈条块分割，政务信息资源为部门大量独占。在部门利益的影响下，信息资源成为牟利，甚至“信息寻租”的工具，使信息共享困难重重。但随着社会不断发展，政務的工作将越来越需求协同合作，这也将倒逼政务部门走向信息共享之路。在这样的情况下，政务部门应当树立新的“利益观”，即“贡献小利益，共创大价值”，用“合作共赢”的理念来贯穿信息共享工作，使政务信息资源由“私产”向“公产”转变。三是运作理念要转变。政务信息共享不仅仅是为了便利工作开展，它的最终落脚点还是要放在服务公众之上。县区级政府必须要看到电子政务信息资源共享建设的迫切性，进而以公众的需求为中心，依托各种信息技术，通过信息共享运用来逐渐实现便民惠民的目标。绝对不能照搬传统的行政管理模式，不能用“官本位”的思想来破坏信息资源的开放性。要时刻注意服务至上的理念，把信息共享工作落到实处。

2.相适应的制度体系还需继续完善

一是政策引导力度还需加大。政务信息共享是一项系统性的统工程，政务部门只有克服“条块分割”、“孤立封闭”的状况，努力投身到有效的信息共享建设中，才能实现真正的改革和提高。尽管信息共享是对全局工作的开展有利的，但在事实上，落到具体单独部门的效益却不尽相同，如果没有适合的利益平衡机制，势必将降低部门参与的积极性，影响信息共享整体工作的进行。因此，应当出台相应的激励机制，对信息共享工作中的突出部门或个人进行奖励。同时，要建立针对政务信息共享的绩效评估体系，让政务信息共享的成效与部门工作的绩效相挂钩，让具备政务信息共享发展改革的理念，成为领导干部任职升迁的重要依据，从而激发其对政务信息共享工作的支持力度。目前一年一度的中国政府网站绩效评估就是一个很好的示例，通过对政府网站的内容、技术和效用等方面进行综合性的量化测评，能够有效地实现对政务网站信息共享的激励导向功能，二是顶层规划设计还需完善。政务信息共享应当是在自上而下统一部署下开展进行的，要从顶层规划设计上着手，来确保工作的开展。其一，要形成组织机构上的合理配备。努力结合“智慧政府”视域下的县区级政务信息共享模式的要求，形成一个以信息共享统筹主管部门、信息资源管理部门、具体业务部门三方互相支持的体系，实现信息共享建设统一规划指导、信息资源集中管理维护、信息服务应用紧贴业务实际的格局。其二，要形成制度上的有效支持。在《国家政务信息资源目录体系标准框架》和《国家政务信息资源交换体系标准框架》等规范制度的基础上，县区级政府应当结合自身实际情况，制定严格统一的信息共享工作标准，使信息共享工作有章可循。要明确责权上的落实。在信息共享建设和运用的过程中，信息共享统筹主管部门要全面落实监督检查职责，制订具备可行性的责任追究方案，使各方参与者能规范行使其职责。其三，要实现基础设施上的共享共建。越来越多的省、市政府开始建设集成式的政务云计算中心，这对于县区级政府的政务信息共享来说应该是极为有帮助的。县区级政府要充分利用云计算的低成本、高效率的特征，努力推动信息资源的集中化建设，为信息共享奠定基础。同时，要进一步借力于不断开展的政务网络整合工作，积极参与政务信息资源的纵横融合，构建基于整体网络和信息库基础上的符合自身实际情况的政务信息共享体系。三是市场参与程度还需提高。在实际情况中，县区级政府作为丰富政务信息资源作为的拥有者，自身却并没有足够的技术力量进行信息资源的深度开发，需要第三方技术机构提供支持。但在目前来说，这样的合作开发力度还远远不够，合作开发的机制也还不尽完善。政务部门既渴望社会中的技术力量的参与，又担心会因此导致信息安全问题发生。因此，必须建立行之有效的共同开发制度，明晰责权。同时，积极采用合理的方式积极引入市场主体参与到信息共享的建设中来，既可有效减轻县市区政府在财政上的紧张，也能充分发挥市场主体在大数据、云计算、移动互联网等新技术上开发设计和运营维护的优势，形成彼此双赢。

参考文献

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[5]论文：《我国电子政务信息资源共享建设存在的问题及对策研究》 赵凯微.东北师范大学硕士论文.2014年