危险废物和副产品管理对策研究

陆荣华

摘 要：危险废物和副产品分属两个不同的管理体系，如何界定危险废物与副产品，一直是危险废物管理的难点。本文梳理了目前危险废物和副产品管理中存在的问题，提出了相应的管理对策和建议。

关键词：危险废物；副产品；管理对策

中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2017）14-0002-02

1 前言

如何界定危险废物与副产品，一直是危险废物管理的难点。界定的现实意义之一，就是要区分“在未经产品认定或固废鉴别的情况下，将具有一定经济价值的物质作为副产品销售”这种情形，是产品正常流通还是危废非法转移？逃避监管、非法转移的嫌疑来自于几个方面：

（1）从事危险废物经营的单位必须要取得危废经营许可证，而副产品的销售对象不受限定。（2）物质没有任何产品质量标准，只是名义上的“副产品”。（3）物质满足标准，但仅仅是采用备案方式管理的企业标准。对此，环保部门认为这种“副产品”也要鉴别，也可能是危废。采取审慎态度从严管理的地区甚至直接作为危废管理，但是这种管理模式又被诟病为“一刀切”，部分企业认为有利用价值的就是副产品，甚至较多学者也将固体废物和副产品混为一谈，环保管理过严将导致“副产品”出路不畅、资源浪费[1]。

2 危险废物和副产品管理体系概述

《固体废物污染环境防治法》规定，危险废物是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。环境保护行政主管部门对固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。国家禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。从事利用危险废物经营活动的单位，必须向省级环保部门申请领取经营许可证。《产品质量法》、《工业产品质量责任条例》等规定，产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。产品质量是指国家的有关法规、质量标准以及合同规定的对产品适用、安全和其它特性的要求。标准是在一定范围内统一的技术要求。产品质量监督部门主管产品质量监督工作，没有产品质量标准的产品不准生产和销售[2]。

从环境保护角度来看，固体废物首先是污染源，《固废法》的宗旨是防治固体废物污染环境，固体废物“资源化”必须满足“无害化”要求，要取得环境效益、社会效益、经济效益之间的平衡[3]。从产品流通角度来看，副产品能用于销售实现了生产价值的最大化。《产品质量法》的宗旨是加强对产品质量的监督管理，副产品作为在生产主要产品过程中附带生产出的非主要产品，必须符合相应的产品质量标准，才能正常生产和销售。

由此可見，副产品和危险废物的管理体系、理念和重点截然不同，一个重在抓质量、促发展，一个重在控制污染，守住底线，但两者互相交错，需要在发展中保护，在保护中发展。

3 危险废物和副产品管理存在的问题

3.1 相关文件对于界定工作的指导性不强

近年来山东省环境保护厅、重庆市环保局等多个省市环保部门向环保部提出了有关危废和副产品界定的请示，环保部分别作了复函，如《关于如何界定危险废物与产品意见的复函》（环办函[2010]677号），《关于界定危险废物与副产品有关问题的复函》（环办函[2012]138号）。各省市环保部门也对辖区内企业反映的类似问题进行了答复，如《山东省环境保护厅关于山东富丰柏斯托化工有限公司在省政府外资企业座谈会上反映问题的答复》（鲁环函〔2015〕915号）。概括上述回复内容，“山东复函”陈述了危险废物的定义和鉴别流程，没有提及危废和产品的界定区别。“重庆复函”指出副产品”也要鉴别，属于“需界定的物质”，也可能是危废。“富丰柏斯托答复”针对没有国家标准或行业标准的“化工副产品”给出3个认定渠道：（1）在环境影响报告书（表）明确列出；（2）在化工企业工商营业执照经营范围内；（3）副产品质量标准在质量监督管理部门备案。但是，有关研究认为类似通过立项批复定性的方式是管理实践过程中的一个致命漏洞，况且环保部门作为管理和认定“副产品”的主体也不妥当[4]。

3.2 标准体系漏洞制约了产品质量的标准化

3.2.1 企业标准形同虚设导致“副产品”还要鉴别

“重庆复函”指出，对于自行制定企业产品标准经质监部门备案后作为副产品销售的，仍应对该“需界定的物质”进行固体废物及危险废物鉴别。“副产品”还要鉴别，问题出在企标。《标准化法》规定，企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。已有国家标准或者行业标准的，国家鼓励企业制定严于国家标准或者行业标准的企业标准。然而现实情况却是企业标准良莠不齐，不乏低于相关国标、行标的，这也导致了“重庆复函”对企业标准的不认可，形成了“副产品”还要鉴别是否属于危废的尴尬局面。

3.2.2 标准管理模糊导致“标准”本身失去标准

《工业产品质量责任条例》规定，没有产品质量标准的产品不准生产和销售。但《条例》第十条同时规定，达不到国家的有关标准规定等级、仍有使用价值的“处理品”，经企业主管机关批准后，方可降价销售。这些可以销售的“处理品”，达不到国家的有关标准规定等级，但是又必须具备产品质量标准且符合标准，如果没有明确的界定，在具体执行中很难准确把握这种“处理品”究竟是在提高经济效益，还是在干扰市场秩序。

3.3 危废综合利用产品的质量参差不齐

（1）产品标准问题，即产品自身标准不符合要求。就如同“副产品”还要鉴别一样，如果危废产品的企业标准也是形同虚设，这样的产品名存实亡。（2）产品质量问题，产品达不到质量标准或者不满足接收企业的直接使用要求。行业内曾发生危废产品退回事件，根据危废鉴别通则（危废处理后的废物还是危废），这些退回的不合格产品就是危险废物。作为危废综合利用企业，产品的质量不仅仅关乎市场销售问题，更决定了项目的生存。

4 危险废物和副产品管理对策

4.1 部门联动，齐抓共管，治愈属性界定顽疾

目前，国家质检总局、国家标准委正牵头落实企业产品和服务标准自我声明公开和监督制度，取消对企业产品标准进行备案和登记管理，鼓励企业进行标准自我声明公开。从备案转为自我声明公开，企标类“副产品”仍然面临危废属性鉴别问题。加强企业标准类的“副产品”评估管理，强化社会监督，落实企业标准的主体责任，这是《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》（国发〔2015〕13号）文件的精神和要求。据此，可在鉴别之前先对企业标准进行评估，质监部门可组织评估或者委托标准化评估机构实施第三方评估。

没有国家标准和行业标准可以参照的，质监部门可自主评估认定该“副产品”标准是否符合相关要求（可参考《中华人民共和国标准化法（修订草案征求意见稿）》第十六条、第十七条的相关规定。该修订稿若颁布实施，将大大强化标准的制定和审查），或者移交环保部门对这种“副产品”进行固废、危废属性鉴别。

通过废物属性鉴别，无国标、行标类“副产品”可以分为两类：“固体废物”或“非固体废物”，鉴别为“非固体废物”的，仍可以纳入“副产品”管理。所谓鉴别就是把“固体废物”从真正的“副产品”中剔除出去的过程。所以，真正的企标类“副产品”有两类，一类是高于国标、行标，具有极高竞争力的产品；一类是填补国标行标空白，符合使用要求的产品。企标是组织生产的依据，是让副产品具有“直接使用价值”的保障。

4.2 拓宽危废产品质量标准化管理之路

《固废法》对于“利用”的定义是指提取物质作为原材料或者燃料的活动，而初始的原材料或者燃料的质量标准尚不完善。对于没有国家标准或行业标准的危废产品，采用“企业标准”来管理危废产品的质量，可以填补该行业国标、行标缺失带来的问题。但如前所述，采用企标就必须加强管控，不仅仅是备案或者自我声明，而是需要质监部门的评估认定或者环保部门的鉴别。

企标认定或者鉴别的核心在于评估符合企标的危废产品是否具备“直接使用价值”。一般而言危废产品往往降级使用，原用途价值较难实现，重点是评估其是否具备直接替代其他产品使用的价值。也就是说，原来没法直接使用的“废物”，经过处理和利用，下游企业可以直接使用了。这就需要有质量控制措施，有工艺设备保障，真正的变废为宝，这就是危废资源化利用的意义所在。更重要的是，危废产品质量决定其属性，有国标、行标的却无法达标，也无法替代其他公认产品直接使用到正常的、通用性的生产、生活用途，这样的“产品”还是废物，价值评估的过程也是属性鉴别的过程、产品质量认定的过程。所以，作为危废综合利用企业，除了做好生产过程中的污染控制，更要加强危废产品的质量管理，这是企业立足之本。

4.3 聚焦企标产品，构建全生命周期管理模式

危险废物与副产品的界定之所以成为管理的焦点，是因为物质纳入不同的管理体系将会导致巨大的经济差异。“副产品”直接进入市场体系，使用过程不必特殊监管；危险废物的接收单位必须要取得危废经营许可证，无法合理利用的话只能处理处置。

“副产品”管理过松甚至失控，是造成差异化的主要原因。现有的管理重点在两头，国标、行标类产品以及危险废物，质监管产品，环保管废物。填补国标、行标空缺的企标产品的管理两级分化严重，不被认可的作为废物严加监管甚至处置；认可为产品的没有特殊的监管，按普通产品流通。

企标产品介于通用产品和废物之间，不应该成为管理的灰色地带，而应该是管理的聚焦点。从源头属性界定，到产品的去向、使用过程和使用效果以及使用其作为原材料加工后的产品质量，都应该由环保部门和质监部门共同监管。将企标产品和普通产品一样直接进入市场体系不尽合理，应当建立全过程、全生命周期的管理。具体来说，在通过评估、鉴别，属性确认之后，该类产品可采取定向直接使用的方式限定使用范围，即限定在经过评估的下游企业及同类型企业，并在特定工艺和设备上直接使用。環保部门加强定向使用过程的环境风险监管，质监部门负责该类产品以及下游企业产品的质量监管。

在这种全过程、全生命周期管理的模式下，对于“需界定的物质”，企业不会再纠结于它是属于“副产品”还是危废，关键是找到真正的、可行的综合利用的方式和渠道，发掘、发挥物质的直接使用价值。

参考文献

[1]黄导.中国钢铁工业固体废弃物（固体副产品）资源化无害化处理实践及发展趋势[J].冶金环境保护，2009（06）：10-19.

[2]夏冬前.论对固体废物与副产品的正确识别[J].中国环境管理，2012（06）：24-28.

[3]刘建国.固体废物管理“三化”的科学内涵与相互关系[N].中国环境报，2016.9.22.

[4]钱栋.浅析工业企业危险废物和副产品的管理[J].江西化工，2016（06）：197-198.