日本提高农业竞争力的做法及启示

叶兴庆+伍振军+周群力

2017年初，日本政府向国会提交了《农业竞争力强化支援法案》等7项法案，试图革除积弊、多管齐下提高农业竞争力。

日本农业现代化过程中积累的突出问题

经过半个多世纪的努力，日本农业已实现现代化，农户收入水平超过城市家庭，农村基础设施和公共服务与城市相差无几。但受资源禀赋、过度保护等因素影响，日本的农业现代化并非完美。

农业生产萎缩、食物自给率下降

第二次世界大战结束后，日本把促进农业增产放在优先位置。1961年《农业基本法》颁布后，农业生产总体水平仍在提高，以1960-1964年为100，1985-1989年达到134，但此后持续萎缩，2000-2004年仅为115。受生产萎缩、消费增加影响，日本按热量计算的食物自给率从1960年的79%一路下滑至目前的39%。

土地规模经营进展缓慢、农户兼业化和农民老龄化日益严重

为铲除军国主义复活的土壤、防止土地再次兼并，1951年和1952年美国占领军先后推动出台了《农业委员会法》和《农地法》，对农村土地买卖、租赁做出严格限制。后来虽有松动，但农村土地流转进展缓慢。全国户均经营耕地从1960年的0.88公顷缓慢扩大到2015年的2.2公顷。与此同时，农地撂荒、农户兼业化、农民老龄化日益严重。

纳税人和消费者付出较大代价

对农业的高度支持保护，最终要由纳税人和消费者买单。据估算，包括由纳税人负担的财政支付和由消费者负担的市场扭曲在内的日本农业生产者补贴相当于其农业产值的比重，1986-1988年平均为64%，2013-2015年平均仍高达48.2%。日本居民消费的恩格尔系数较高，近几年都在25%左右，而多数发达国家在15%以下，主要原因就是日本食品价格高。

农业部门成为贸易自由化的最大障碍

日本以贸易立国，是贸易自由化的受益者和推动者。但长期以来，日本却对农业实行高度支持保护，使其在多边和双边贸易谈判中承受巨大压力，成为对方要价的重点领域。比如，日本是原定加入TPP国家中农林水产品关税撤销率最低的国家。

日本提高农业竞争力的主要做法

从1986年乌拉圭回合谈判启动开始，日本就意识到农业要接受全球化必须进行变革。近年来，在与澳大利亚开展自贸协定谈判、加入TPP谈判中，日本进一步加大了农业改革力度。

推进农产品进口自由化和国内价格市场化

农产品进口数量限制和国内市场价格支持是日本增加农民收入、保护农民利益的主要手段。但面对各方压力，日本不得不逐步减少农产品进口数量限制和推动农产品价格市场化改革。按照日本关税协力理事会的4种税目分类，实行进口数量限制的农林水产品品种，1962年4月为103种，2000年年末减少到5种。在日本农产品贸易和市场价格支持政策改革中，大米最具代表性。日本自1942年起对大米实行统购统销。1998年实行了两项重大改革：一是取消大米进口数量限制，改为关税化。根据当时国内最贵大米与国际市场最便宜大米的价差，在与WTO成员的谈判中争取到了341日元/公斤的从量税率。二是取消存在了56年之久的大米政府定价政策，政府从国内大米价格管制中完全退出，仅通过储备收购、补贴休耕等措施调节市场价格和生产，从2018年起休耕补贴也将取消。

坚持不懈开展农地整合

扩大地块面积、降低细碎化程度，有利于提高机械化程度、降低人工成本。日本早在1962年就开展“农业构造改善事业”，推动零散的土地交换整合。尤其是受田中角荣的影响，日本财政支农资金大幅度增加。1970-1980年，日本财政支农资金从1万亿日元左右攀升到3万亿日元，其中农业农村整备资金占比从20.5%提高到27.7%。1985-2010年，日本农业农村整备资金年均超过1.2万亿日元，其中农业生产基础设施投入保持在6000亿日元左右。大量的财政投入，加快了农地改造和农地整理。从水田看，1969-2014年，0.3公顷以上地块面积从20万公顷增加到157公顷，占比从不到5%提高到64%；1公顷以上地块面积，1983年只有5万公顷，占比不到2%，2014年增加到22.7万公顷，占比提高到9.3%。旱地整合也在加快，2014年地块在0.3公顷以上面积达到155万公顷，占比达75.2%；地块在1公顷以上面积达到46万公顷，占比达22.3%。

推动农业经营方式变革

日本多次修订《农地法》，试图通过放松对农户间土地流转的管制，以促进农地集中、扩大农户经营规模。近年来又采取了一些新的举措：一是引导发展村落营农。这类似我国的土地股份合作社，村落内相邻农户把土地集中起来统一经营。二是成立农地中间管理机构。2013年设立的这一机构，旨在利用政府信用，把需要流转的分散农地从农户手里集中起来，经整理后连片租赁给新型经营主体。三是引导新务农人进入农业。2015年全国新务农者达到65030人，其中：40岁以下者为16100人，这部分人中40%是农业法人等的受聘务农者，11%是筹措土地及资金开始农业经营的创业型新进入者，49%是经营自家土地；40-49岁、50-59岁、60岁及以上者分别为6930人、9690人、32300人，各年龄组中经营自家土地者占比分别达到67%、84%、94%。四是推进农业经营法人化。2001、2003、2005和2009年先后修订法律，逐步放松各类法人租賃农地的限制条件。截至2015年年底，日本已设立农业法人20902个，其中：农事组合法人6199个、股份有限公司16094个、其他法人4808个。

瞄准短板及时调整农业科技进步方向

日本非常重视农业科技研发，希望通过科技创新提升农业生产效率。早期，为应对粮食数量不足，重点发展能够增产的品种及种植技术，即BC（Biological&Chemical）技术。进入20世纪70年代后，为应对劳动力不足，插秧机等可实现省力化耕种的M（mechanical）技术得到开发和普及，稻谷品种和种植技术的研发重点也转向提高口感。近年来，信息通信技术（ICT）开始应用于设施园艺，甚至土地利用型农业。我们在九州大学农学院了解到，他们正在开展一个研究项目，选择经营规模为30-200公顷的4家农场进行试验，旨在运用ICT技术提高水稻规模化种植的生产效率。此外，信息技术、遥感测量技术、智能物联网在农业上的使用，能够自动记录各稻田的农机作业轨迹、产量、燃油费等信息，为农场主适时改善栽培方法、提高水稻规模化种植的生产效率提供决策依据。

以质量安全赢得消费者信任

日本高度重视农产品质量安全，积极打造农业品牌，不断提升农业品质竞争力。一是制定并严格执行质量安全标准。2003年，日本出台了“肯定列表制度”，对食品中农业化学品残留限量规定了更加全面、严格的要求。二是建立产品质量可追溯体系。2000年，日本政府规定，进口食品必须标识原产国名，本国产品必须标识都道府县名、市镇村名。三是打造优质特色品牌。我们在佐贺县调研时了解到，日本对“佐贺牛肉”实行地理标志保护，对其生产过程实施严格监管，要求其必须满足特定饲养方法、符合特定品质标准，并接受第三方检验机构的认证、取得相关证明后才能被授予“地理标志产品”称号。通过树立品牌形象，佐贺牛肉获得了较高的市场价格，餐厅的售价约合5400日元/100克（约合3300元人民币/千克）。调研期间，无论在会议室、酒店还是餐馆，我们都发现，在部分食品的标签中特意在原料后面标注“日本产”字样，以增加消费者对该产品的信任度。

发展六次产业等新产业新业态

要让小规模农业为务农者提供足够高的收入，必须延长产业链条、提高农民分享比例。2010年，日本颁布实施《六次产业化·地产地消法》，全面推进“六次产业”发展战略。我们考察的两个实例很有说服力。第一个是富士町加工食品有限公司。该公司是佐贺县农协2011年全额出资2000万日元，在佐贺县佐贺市成立的，从事蔬菜加工。农协与当地蔬菜种植户签订收购合同，蔬菜种植户以提供原材料的方式分享蔬菜加工的价值增值。第二个是伊都菜彩农产品直销超市。2007年，福冈县丝岛市农协全额出资7000万日元成立该超市。只要在该超市注册并交纳2000日元的入会费和每年1000日元的年会费，会员就可以在此寄售自己生产的各类生鲜产品和加工食品，超市按销售额的一定比例收取委托费、运营管理费。地产地消模式促进了农产品生产者与消费者的对接，提升了消费者对产品的信任，满足了消费者对生鲜农产品的需求，也使农户分享到了农产品直销带来的价值增值。

推进农协改革

农协在实施日本农业农村政策、服务农民生产生活、保护农民权利等方面发挥了重要作用。随着农村人口减少，为保持或扩大服务规模，设在市町村一级的综合农协在逐步合并，全国综合农协已从1950年的13314个，减少到2016年的659个。总体而言，体系庞大、效率低下、阻碍竞争、成员泛化等问题依然突出。截至2013年度末，全国农协会员中，正式会员为456万人，而准会员达到558万人。很多人仅仅为获得农协优惠的贷款或保险服务而加入农协，既不从事农业，甚至也不住在农村，农协已不能完全代表农民。尽管这些问题招致广泛非议，但由于农协是自民党的“票箱”，以往历届日本政府对农协存在的突出问题迟迟不敢下手解决。安倍政府在解决农协问题上迈出了关键一步，已通过修改农协法推进农协改革：一是将日本农协中央会一般法人化，削弱农协的行政力量；二是促进综合农协转型为专业农协；三是将部分农协改制为股份制。2017年年初提交国会讨论的《农业竞争力强化支援法案》，重点要解决农业生产资料价格过高、农产品流通效率过低等问题，这也是剑指农协的既得利益。

从日本经验教训中得到的几点启示

解决农业竞争力下降问题要立足长远

对人多地少的国家而言，随着工业化城镇化程度提高和对外开放范围扩大，农业势必会面临生产成本上涨、进口压力加大的挑战。在应对这一挑战方面，日本既有成功之处，也有失败的地方。从成功的方面看，往往是那些具有前瞻性的举措，例如，主动开放玉米等饲料作物的进口、使本国畜牧业在原料成本上与出口国处于同一水平，注重提高农产品质量、增强国内消费者的信任感，在不同发展阶段走不同的技术进步路线。从失败的方面看，往往是那些受短期影响左右的举措，例如，土地流转拖延半个世纪之久，对农协服务农民的一面看得过重而对其垄断和低效的一面防范不足。我国农业正处于价格倒挂、黄箱受限的关键节点，深化农业供给侧结构性改革、构建新型农业支持政策体系，必须立足长远、超前谋划，处理两难问题既不能脱离现实、操之过急，也要防止尾大不掉、积重难返。

更多地发挥市场力量的作用

农业与其他产业相比的确具有特殊性，需要国家给予较多的支持保护。需要注意的是，在支持保护的同时，要给市场留出足够空间。大米是日本最为重要和敏感的产品，在实行高边境保护的同时，也于1998年放弃了政府定价，2018年将放弃稻谷休耕政策，国内生产和流通的市场化程度大大提高。我国稻谷和小麦最低收购价政策已严重偏离2004年粮食流通体制改革的初衷，过高的托市收购价造成生产过剩，也不利于优质优价。可考虑分两步走：第一步，降低预案启动的概率，通过降低最低收购价水平、收缩最低收购价政策覆盖的品种和地区范围，尽可能减少扭曲作用。第二步，取消最低收购价政策，在国家储备调节和65%的配额外关税保护下，实现国内生产和流通市场化。我国棉花、大豆、玉米已实现市场定价，但在生产者补贴的计算、发放方面仍需要进一步完善，以逐步降低对当期生产的影响。

不失时机地推进农地规模经营

我国从1984年起就已允许农地流转，比日本的农地管制政策要宽松得多。但我国在户籍改革、农地整理等方面严重滞后，制约着农地经营规模的扩大。下一步应采取以下措施：一是借鉴日本做法，以农地整合为抓手，加大农业基础设施建设和维护的投入。尤其要加大对土地集中连片整理、农地互换的支持力度，为机械化作业和规模化经营创造条件。二是拓宽新型经营主体和新型服务主体的培养渠道。引导有能力、有意愿的农民工返乡和有知识、爱农业的城市各类人员下乡发展现代农业。发挥社区集体经济组织、农民合作社、供销合作社等的作用，特别是要鼓励农资生产商借助互联网向农业服务商转型，逐步形成竞争性的农业服务市场。三是深化农地“三权分置”改革。科学合理设置承包权与经营权的权能，既要促进农地流转，又要防止地租过快上涨。日本经济发达程度比我们高、人地矛盾比我们突出，但日本的农地租金一般仅折每亩200-400元人民币。相比之下，我国农地租金确实过高，需要采取措施逐步降下来。

以农业发展需求为导向促进农业科技创新

日本在农业现代化过程中先后把促进增产、节省劳力、改善品质、智能化作为农业科技进步的方向，并集中资源进行攻关。目前日本在农业各领域均处于技术前沿。与日本相比，我国在农业科技创新上还有很大的追赶空间。从我国农业实际情况看，推进供给侧结构性改革、提高综合效益和竞争力，对节省劳力、改善品质、绿色化、智能化技术都有迫切需求，这决定了我国农业科技创新应走复合型道路，多目标并行。这需要较多的创新资源。为此，应加大财政对农业科技创新的投入力度，鼓励涉农企业加大研发投入。深化农业科技体制机制改革，努力营造科研人員潜心研究的政策环境。