我国地方政府债务状况探讨

马孝红

(浙江财经大学 浙江 杭州 310016)



我国地方政府债务状况探讨

马孝红

(浙江财经大学 浙江 杭州 310016)

欧债危机、美国国债危机、三大国际评级机构对我国主权信用等级下调以及近几年我国多地地方政府坦言政府资金严重短缺，使我们越来越深刻地意识到我国地方政府大规模举债进行建设的潜在风险。2015年总理在专题报告中把地方政府债务问题与我国经济软着陆、金融改革以及财税改革并列为改革创新与经济发展亟待解决的四大难题。鉴于此，本文以2014和2015年两次大规模的地方政府债务清查结果为研究对象，基于中经统计网、高盛研究报告、中金统计报告等有关地方政府债务的数据，在诸多经济学家对我国地方政府债务问题研究的基础上，从总量、分布、土地要素和信贷资源四个方面进一步分析目前我国地方政府债务的风险所在，结合当前的财税改革风向标，提出相应的化解机制。

债务风险；区域风险划分；财税改革；化解机制

一、研究背景

按照《中华人民共和国审计法》规定和《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》要求，2014年1月24和25号，全国大陆各地方政府纷纷公布了截止2013年6月的政府性债务审计报告。2015年初，审计署及财政部对全国地方政府债务再一次进行了清查。根据审计署、国务院及财政部最新公布的债务相关数据和经济状况，结合最近几年多个地方政府坦言出现局部债务危机的情况，可以看到中国地方政府债务风险已成燎原之势。各地由于债务承载能力和经济地位以及先天条件不同而处于不同的风险级别。而在中国经济增长发生转折性变化、经济发展步入“新常态”的背景下，以预算公开透明、个税改革、完善地方税体系和建立现代财政制度为整体思路的新一轮财税改革也登上了中国经济发展的舞台，对地方政府债务风险也产生了很大影响。

适度的举债可以弥补财政赤字，建设便民工程项目，加快实现小康社会。但是，若地方政府债务运用不当，举债过度，则会增加债务危机风险。2011年的欧债危机、2013年美国底特律事件等就是鲜活的例子。因此，债务危机一旦爆发，必然也会对社会主义现代化建设产生负面影响，让人民群众对我国地方政府的公信力产生怀疑。

二、我国地方政府债务现状

(一)规模及增速

地方政府债务规模一览表

(数据来源：2014年1月24、25日各省市发布的经审计过的政府债务审计报告)

截止2013年6月的全国地方政府负偿还责任的债务总额比2010年增长41749.66亿元，年均增长率19.97%；到2014年底，全国地方政府负偿还责任的债务约为15.4万亿元，债务增长率达到30%！2014年我国GDP为636463亿元，故负债率达到(债务规模/GDP)37.70%。另外，我国有超过一半的地方政府负偿还责任的债务增长率超过全国平均速度19.97%(见附表)，其中北京市和安徽省的增长率均接近33%，而青海的债务增长率则达到38.8%！

(二)分布情况

根据各省负偿还责任债务余额占2013年GDP的比例，还可以发现一个规律，即经济欠发达省份的债务余额比例普遍高于发达省份。比如贵州省，负偿还责任的债务余额占GDP比例高达57.7%。截止2013年6月底，我国省、市、县和乡镇各级政府负有偿还责任的债务分布分别是17780、48434、39573和3070亿元，分布占比分别为16%、45%、36%、3%。四级政府债务负担差别很大，市县级政府的债务在全省总债务中占据了高达81%的比例。另外，2013年我国省市县级债务分别增长了14.41%、17.36%和26.59%。

地方政府债务表现出强烈的异质性特征。高收入地区债务绝对量大,负债集中在市县级政府，如四川省债务平均增速22.42%，省市县级分别为0.18%、14.29%和31.18%。而中低收入地区债务相对规模高,负债集中在省、市两级政府，如辽宁省三级政府债务增速分别为26.13%，12.66%和8.71%，省市两级明显快于县级。根据官方标准，债务增长率的安全线为10%，我国地方政府债务增速明显过快。

三、地方政府债务风险分析

(一)规模风险总体可控

2014年全国地方政府债务规模已达到约24万亿，负债率约为37.70%。1992年《马斯特里赫条约》确定政府债务的警戒线为60%，我国该指标显然处于正常可控范围内。另外，与其他很多发达国家政府债务主要用于消费性支出不同，我国政府债务主要用于经济社会发展和人民生活改善的相关项目，大多数债务都有相应的优良资产和收入作为保障。第三、现在地方政府债务采用限额管理(比如2015年地方政府债务限额为16万亿)，故未来每年的地方债新增规模可控。综上所述，目前我国地方政府债务水平总体可控。

(二)区域风险差别大

一方面，根据债务风险评估常用的基本工具——可持续性分析方法，在现有经济形势和政策下，处于转型期的中国经济发展前景存在着太多的不确定性，GDP增长压力加大。通过分析，2010-2014年我国地方政府债务平均增长率约为24.99%，比截止2013年的债务平均增长率增加了约5%，地方政府债务余额膨胀的劲头十足。意味着我国的地方政府负债率面临持续攀升的风险，债务是不可持续的。另一方面，云南大学郭树华教授基于我国东、中、西部经济发展水平，通过神经元模拟和因子分析对我国地方政府债务偿债能力予以分类并得出结论：西部地区由于自然条件等先天不足，经济基础薄弱，地方政府债务承载能力弱；中部省份居中；东部11省除海南与河北外，多数省份整体债务承载能力优于全国水平。新《预算法》允许地方政府发债的额度要以经济发展水平为前提，中西部地区的后期偿债能力明显受到威胁。

根据最新发布的数据，截至2016年1月22日，全国绝大部分省份债务率处于安全水平，但贵州省和辽宁省的债务率分别达到了120.2%、197.47%，超过了全国人大常委会划定的100%债务率警戒线，此外，云南省和内蒙古自治区的债务率分别为111.23%、104.7%，也超过了警戒线。

(三)对土地收入依赖性强，偿债能力威胁大

2014年地方一般公共财政收入7.59万亿元，其中，国有土地使用权出让收入4.26万亿元，占比56%。土地要素作用比较突出，几乎所有政府都很依赖土地收入。浙江达到66.27%！海南也高达64.56%，大半的债务清偿需要依靠土地收入，即房地产业。“买地偿债”最直接的后果就是地方政府债务风险与房价高度绑定。2014年5月以来，房价连续下跌时间已超过2008年、2011年的两轮下跌周期，并呈现继续下跌的趋势。根据中指研究院的统计，2015年开年两个月，全国300座城市土地出让金只有2815亿元，仅占去年同期总额的48%，导致2015年的土地出让收入严重缩水扣。在连锁反应下，房产投资减速，房产营业税、房产企业所得税、契税等不断回落，结果地方政府财政收入在受到土地收入减少的冲击外，还受到了各种房产税收下降的影响，大大削弱了地方政府偿债能力。且房价还涉及到民生和政府公信力。故过度依赖土地收入也是地方债务风险很突出的方面。

(四)融资结构带来的信贷风险

关于政府债务举债主体和偿债对象，银行贷款了占据地方政府融资结构的半壁江山，举债主体中，融资平台的功能也不容小觑。如下图所示。

(数据来源：审计网发布的政府债务审计报告和财政部公布数据、高盛高华证券研究报告)

过分依赖银行贷款的融资结构很容易受银行信贷政策、央行货币政策的影响。如果央行紧缩货币政策，那么地方政府的融资和还债也会不稳定。在地方政府债务的举债主体中，地方融资平台举债占负有偿还责任债务的比例为38%，在地方政府债务举债主体中占有重要位置。根据351号和43号文件，地方融资平台将剥离融资功能，地方政府债券将成地方政府债务唯一的举债来源。从举债主体来看，未来地方政府债务的后续融资存在一个很大的缺口。2015年新增发行了6000亿的地方政府债券。预计，地方政府对于基础设施建设支出将更大。如果“一带一路”的战略未能产生足够的“早期收获”成果，那么国内政府领导的基础设施建设投资急剧下降可能导致政府再次出现信用危机和偿债危机。

四、财税改革对地方政府债务风险的影响

中国“十三五”期间财税改革的总体思路是：在明确政府改革职能转变、合理定位的前提下，配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化，建立“扁平化”的财政层级框架。

(一)综合税制改革，合理划分税基的措施

为了应对重复征税问题，我国2012年开始了“营改增”试点，之后逐步试点，2015年已基本全面完成“营改增”。为保证地方财政收入，政府将新增增值税收入划归地方，但哪些收入属于新增增值税尚不明确，而且在目前增值税税率多档的情况下，企业很容易通过投机如转让定价等方式来逃避税收，造成税收流失。当前对于未来地方主体税种如何设定的问题仍在讨论中，房地产税、消费税以及环境资源税都是考虑选项，但都有其弊病，比如烟酒油等耗能高污染大的消费品，消费税率过高会刺激地方政府着重发展这些产业，不利于调整经济结构。因此认为，这一政策至少在短期内，会加重地方政府的偿债压力。

(二)新《预算法》对地方政府债务进行规范管理

2015年地方政府债自发自还6000亿，基于2014年底存量债务审计结果，置换债供给3.2万亿使得存量债务问题得到化解。然而经济增速下滑、营改增完成在即，财政收入增长放缓，地方政府债券规模有限，政府的资金缺口依旧存在，随着融资平台退出历史舞台，城镇化基金、产业基金等新的融资途径也逐渐兴起，但基金中政府方的定位不当仍可能导致或有债务增加。

(三)以规范的转移支付制度体现事权优先原则

中国转移支付制度建设目标包括平衡地方基本公共服务能力和实现特定宏观调控目标两大方面，分别大体对应于“一般性转移支付”和“专项转移支付”。按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付制度，加强对欠发达地方政府的财力支持；适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目；并原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的编制与执行。这在一定程度上有利于地方政府减轻债务负担。

(四)事权划分的问题

地方政府缺钱的原因就是事多钱少。现阶段我国中央财政收入占比约50%，而支出却只有15%，根源就在在于事权不合理，合理解决这个问题之道，不是减少中央收入占比，而是应调整事权和支出责任，相应提升中央在支出中的占比。不得不说，这项措施对地方债务风险的化解是一种机遇。

(五)2015新《预算法》赋予地方政府举债融资职能。

地方政府正式打开发债融资大门，3月份确定到期债务用发行置换债的形式化解之后，地方政府债务置换的规模增加至3.2万亿，置换范围由2013年6月审计确定的债务扩展至2014年底确定的地方债务，几乎覆盖了2015年到期的全部债务；截止10月21日，新增地方政府债券已发行4888亿，各省市获得的发债额度与地区的经济规模、存量债务率相关，经济实力越强、债务率越低的省份获批额度更多，体现了对地方整体债务规模的严格控制。然而，2015年刁伟涛教授对于推行置换债所隐含的流动性风险的研究却再一次为我们敲响了警钟。

五、针对性措施

(一)摸清地方政府债务的存量。针对地方政府债务的限额控制,需要地方政府数据的及时更新,而最佳的办法就是建立地方政府债务的网络系统,让每一笔新增的地方政府债务及时进行上传和更新。严控新增债务，明确限制债务资金用途并建立债务预警与风险分解机制。哥伦比亚地方政府债务的红绿灯风险预警机制对我国的地方政府债务风险管理有借鉴作用。

(二)实行主要官员终身责任制。建立债务资金利用效率评估机制,按追溯机制进行相关惩罚以消除部分地方政府官员骗取债务资金的侥幸心理,激励地方政府谨慎借贷,提高资金使用效率。

(三)针对土地依赖性强的问题，可以在中央与地方调整增值税的分成比例、并推广PPP模式。将一些公共基础设施建设向社会资本开放，吸引社会资本来稳定地方财政收入，填补融资平台剥离后的缺口，使得地方政府不必要将希望重点寄托在土地财政上。

(四)推行相对宽松的货币政策。2015年作为地方政府债务开放的第一年，信贷政策和货币政策需要给予地方政府2-3年的过渡期，在信贷政策上要支持地方政府举债，对于一些还债确实比较困难的地方，可给予展期，保证地方政府融资畅通。这不仅可以缓解地方政府的信贷风险，较低利率还有利于置换债的推行，加快化解地方政府存量债务的步伐。

(五)借鉴德国和日本的共同发行债的做法。针对落后地区信用度不高发债困难的问题,共同发行债有助于地方政府融资，既能缓解债务负担，也能刺激投资，促进经济发展。

[1]郑彬，地方政府软预算约束的比较研究[D].辽宁大学,2013/11/01

[2]寇志博，分权视角下的地方政府性债务问题研究[C].财政部财政科学研究所,2013/05/08

[3]王哲，我国地方政府性债务风险约束机制研究[C].财政部财政科学研究所,2014/05/30

[4]王幡，中国地方政府债务问题的研究[D].西南财经大学,2014/03/01

[5]谢群，中国地方性政府债务研究[C].财政部财政科学研究所,2013/05/21

马孝红(1993.3-)，女，湖北黄冈人，浙江财经大学，在读研究生。