市场化背景下业委会发展脉络演绎分析——基于国家—社会—市场三维视角

王若琛

(华北电力大学 河北 保定 071000)



市场化背景下业委会发展脉络演绎分析
——基于国家—社会—市场三维视角

王若琛

(华北电力大学 河北 保定 071000)

随着国家政治体制的改革，市场经济发展导致的单位住房管理体制瓦解，加之公民意识的崛起，业主成为新兴的社会主体。为解决现实问题，业委会应运而生。业委会是居民表达民意、行使公民权的自治组织。将业委会还原到国家—市场—社会三维立体框架中，描述其在不同时期的发展脉络，能够好的理解其出现困境的原因；运用国家法团主义理论、多中心治理理论、协同理论来探讨业委会未来发展之路。

业委会；国家—市场—社会；发展

业委会是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的自治组织。业委会作为现代社区专业物业管理的伴生物，最早形成于20世纪初的美国。1994年国家建设部33号令《城市新建住宅小区管理办法》中第一次正式要求我国住宅小区要成立业委会。近些年，随着我国公民维权意识的崛起、国家鼓励基层组织的发展，业委会如雨后春笋般建立。

国内业委会相关问题的研究现状：

一、有关业委会的定位问题

学者刘丹将业委会定位为代表广大业主共同利益的组织机构，是全体业主实现财产权自治的载体。[1]陈鹏将业委会定位为一种新型的社区自治组织[2]，在另一篇文章中，他将其定位为基层群众自治组织。[3]毛军权认为，业委会是一种基于自治的提升社区居民生活质量的制度共识的载体，并且认为这种制度共识是在二次社会契约过程中形成的。[4]刘安将业委会定位为“代议式”的治理机构。严红将业委会定位为聚合业主利益，监督物业管理的一个民间性组织。[5]

总结学者们对业委会的定位，可以概括业委会相关的特征关键词：非营利组织、自治性、自发性、代表民意。

二、有关业委会困境的研究

总结国内现有研究业委会的文章主要有以下几方面的困境：

第一，业委会法律地位不明确。《物业管理条例》对业委会是否具有法人资格，是否具有独立民事主体资格无明确规定，地方立法也没有对业委会的法律地位进行规定。

第二，业委会产生中的问题。业主大会难以形成有效的表决，在现实中，往往难以凑齐二分之一以上业主出席大会；当开发商成为业主时，可以通过产权份额优势控制业主大会，阻碍其正常运行。

第三，业主自身素质较差。业主缺乏维权意识，导致与业委会的关系松散，业委会难以代表业主行使职权，丧失业委会的意见聚合的功效，出现寡头政治与集体行动的机会主义。

第四，业委会与物业管理公司究竟是服务合同关系，还是委托合同关系至今争论不休。

第五，角色冲突。国家权力主体、市场主体和社区自治主体间存在“越位”或“缺位”的现象。

第六，缺乏对业委会的监督。

三、困境破解的研究

目前国内大多数文章，都是通过多元治理理论来解决业委会存在的问题：比如，刘安指出，多元主体共同参与的社区治理有利于信息公开，创造平等的氛围，不仅能够实现各主体之间的求同存异，还能克服“代议制”的弊端。[5]陈鹏借助鲍威尔的三种基本治理机制划分，将宏观层面“国家——市场——社会”与中观层面“多中心治理理论”相结合来论述业委会的相关问题。[2]徐以民指出，多中心治理理论体现的相互承认的法权、相互承诺的信任、相互尊重的规制这三个基于合作观念的“相互性”原则，正是业主自治应建立的规范。[6]一些文章运用共治理论来分析业委会；也有一些文章运用集体行动理论来分析业委会的相关问题。比如孟伟提到针对住宅区各行为主体间的利益冲突，讨论业主如何通过集体行动的策略维护自己合法权益。[7]

综上所述，我国业委会的发展还没有步入正轨，学者对其研究集中于业委会的定位、困境探讨以及困境破解三个方面。目前，我国对业委会定位问题还没有定论，但是学者们都不可否认的是，业委会是居民表达民意并维权的自治组织；在困境探讨方面，学者们从内外两方面进行了比较全面地阐述；在困境破解方面，学者们主要通过“多中心治理理论”来破解外部困境、通过集体行动理论来破解业委会自治内部困境。

事物之间存在必然联系，分析任何事物都不能脱离其环境。本文在国家—市场—社会三维视野下聚焦于业委会发展脉络，将业委会发展困境还原到其发展的各个阶段，更加有利于剖析其问题的实质。

(一)写作背景

本文之所以在国家—市场—社会三维视野下研究业委会，是因为戈登·怀特指出，公民社会是“经济领域”和“政治领域”的对应物，是“国家—市场二分法”的一个有价值的分析上的补充。[8]在实践中，我国已经突破了国家—市场两元分析框架，社会力量已不容小觑，且三元主体有着其行动逻辑：国家——权力逻辑，政府力量受官僚体制的影响，不希望任何其他主体瓜分自己的权力；市场——盈利逻辑，物业公司始终以盈利为行动准则；社会——自愿逻辑，公民参与社区基层治理是自愿的，不受强迫的。

值得注意的是，本文的社会方面的力量主要是指业主和业委会；市场方面的力量是指物业公司和房地产开发商；政府方面的力量主要是指基层政府、房管所、街道办、居委会。

(二)业委会的发展脉络及解析

如图，反映了在国家—市场—社会三维视角中三者作用力量在不同时期的变化发展趋势。

1.计划经济时期

在计划经济体制条件下，政府力量操控社会发展的方方面面，市场不发达，价格主要受政府控制，公民意识非常薄弱，表达民意、维护权益等意识还没有大规模萌芽。这一时期，全国范围内还没有出现业委会这一基层组织。城市居民主要居住于单位家属楼，国家可以通过单位牢牢管控居民。

2.市场经济时期

八十年代随着我国经济体制改革的推进，市场力量的加入打破了国家一元结构，国家开始承认市场在资源配置中起基础性的作用。政府力量相对削弱。但学者们对政府多管一点还是市场多管一点争论不休。

3.业委会成立时期——电费纠纷催生首个业委会

在深圳市罗湖区黄贝路有一个环境优美但规模不是很大的小区——万科天景花园，我国第一个业委会就诞生于此。1990年8月18日天景花园交付使用，小区优美的环境和超前的规划理念，吸引了一批高素质的业主购买。事出起因是天景花园将供给商铺的变压器补充用于业主用电，以缓解居民供电不足的现状，但是这样一来，业主的电费要高出原来许多，这引起了业主的不满。物业人员意识到与业主一一沟通解决问题比较困难，提议找一部分理性的业主，大家心平气和地协商解决。于是成立“业主管理委员会”的方式来搭建一个平台，第一个业委会成立。

从图中可以看出这一时期，国家——市场两元结构已经瓦解，社会力量开始介入。这一现象可以追溯到“第三部门理论”，“第三部门”概念是20世纪70年代末在西方形成并流行起来的，来自于人们对社会构成“两分法”的重新审视和再划分。根据第三部门供给理论的研究，在不完善的政府、不完善的市场和现实社会之间，应建立政府、市场和社会在公共产品供给领域的相互协调机制，建立公共产品供给的多中心体制和互补机制。

从国家—市场二元结构过渡到国家—市场—社会三元结构的前提有两个：一是国家力量和市场力量基于无法完美地解决问题这一现实开始意识到国家与市场都会出现失灵；二是随着市场经济的发展和国际化进程，公民意识的崛起，公民开始作为一个主体参与到社会治理的场域中来。

但是业委会的发展并不是一帆风顺的，并不是业委会每一次参与都能如天景花园业委会那样解决问题。这一时期的业委会可以称为“纸面上的业委会”：业委会的建立零星分布，集中于东南部经济发达的大城市，比较落后的城市仍然沿袭单位制住房管理体制且业委会发展不成熟，解决问题能力差。还有一些小区共用一个业委会，这体现出业主对业委会需求不高的现象。

4.业委会发展时期

业委会在这一时期从“纸面上的业委会”走入到业主的日常生活中去。在国家—市场—社会三维视野中表现为：国家和市场在三维框架中力量逐渐减小，社会力量获得更多的生存空间。在现实生活中表现为：国家转变职能，切实做到还权于社会；业主维权意识增强，不满物业公司的管理。

从上图可以看出业委会代表的社会力量不断发展壮大，但是这并不代表业委会发展迅速。这一时期，基于国家权力逻辑和市场的盈利逻辑，业委会发展举步维艰，更多的呈现为“斗争型业委会”的状态。[2]主要表现如下：其一，国家力量和市场力量更多得将业委会等同于“闹事者”，这一时期业委会并不固定，往往是业主有事就聚，无事就散。并且由于我国一些业主的素质不高，往往采用极端的方式来谋求解决问题。其二，国家—市场—社会三方往往出现角色冲突的现象，业委会是从国家中分离出来的新公共空间，国家权力呈现出过度化的现象。[9]比如政府力量理性上虽然下放权力，但在实际操作中过多介入业委会的设立规程等。政府和市场的力量希望业委会成为其管理社区的“抓手”，承担更多的义务，但是不希望业委会拥有更多的权力，获得更多的利益。因此出现业委会权力与义务不对等的现象。

“斗争型业委会”这一现象可以追溯到公民社会理论。公民社会理论主要研究公民社会的结构性特征和文化特征，以及公民社会和国家之间的关系。公民社会和国家关系的模式主要有五种：公民社会制衡国家；公民社会对抗国家；公民社会与国家共生共强；公民社会参与国家；公民社会与国家合作互补。如果说业委会建立初期是公民参与国家，那么业委会初发展时期，则表现为公民对抗国家。

5.业委会成熟时期

虽然业委会在初发展时期举步维艰，但是社会力量的突起和国家职能的转变必然导致国家还权于社会。这一时期是“理想型业委会”：业委会充分发展，既拥有与自身义务匹配的权力，又承担着业主“代言人”、社区“抓手”、市场“合作伙伴”的角色。国家—市场—社会三者实现共赢。

四、理论视角下业委会未来发展之路

作为城市基层民主发展的载体——业委会，其成立与发展已是大势所趋。依据业委会发展事实，探索业委会未来发展之路有着重要的意义。

(一)多中心治理理论

多中心治理理论打破单中心的政府治理模式，跳出政府——市场“钟摆关系”的怪圈。奥斯特罗姆夫妇对多中心理论阐释有着代表性意义，指出“多中心”意味着多主体决策，多主体之间是竞争的，但又是合作的，它们被利益网络紧紧捆绑。

计划经济时期，在社区基层治理中，政府单极主体活跃；随着改革开放，市场经济体制的建立，单位制住房体制瓦解，商品房出现，市场力量进入社区，打破了政府单极势力，呈现出政府—市场两极格局；随着市场经济的发展，公民意识的崛起，社会力量异军突起，打破了政府—市场两极格局。多中心治理主体的形成使得政府无法“拍板定案”，因此在社区基层治理中，政府力量要适应自己角色的转变，接受多级决策主体的存在，给予业委会明确的主体资格；市场力量要以业主至上，不能忽视社会力量的存在，更不能损害其利益；社会力量要不断提升自身能力与素质，承担起公民应尽的责任和义务，维护自身权利。

(二)协同治理理论

协同学是由原联邦德国科学家赫尔曼·哈肯在20世纪70年代创建的一门跨越自然科学和社会科学新兴的交叉学科，它是研究系统通过内部的子系统间的协同作用从无序到有序结构转变的机理和规律的学科。协同理论的核心是自组织理论，研究各要素或各系统有机整合的过程，使得其由无序状态变为有序状态。[10]

如果说多中心是一种多主体的结构，那么协同理论则研究如何使这种结构协调、平衡。政府—市场—社会三极决策主体若没有协同理论的指导，必将各行其是，扰乱社区治理正常秩序。

协同的前提是各司其职，如果角色发生了冲突，再谈协同则是空中楼阁。因此首先要确定政府、市场、社会力量各自的职能范围。政府力量在社区治理中扮演着间接的掌控人的角色：不直接参与基层社区治理，致力于制定有关基层的规则；市场力量在基层社区治理中扮演着服务供给者的角色，在正常逐利的条件下，不能损害业主的利益，保障业主的需求满足；社会力量在社区治理中扮演着代言人的角色，向其他主体表达并争取自我需求，业委会应集中关注两方面的问题：一是住宅的维护、维修和相应的服务；二是社区的公共事务。[8]在各司其职的前提下，需要政府力量发挥宏观调控的作用，统筹协调社区治理主体之间的关系。

五、结论

帕特南说“自发出现的组织，与其说是代表了一种理想的利他精神，不如说反映了一种实用主义的未雨绸缪”。[11]从我国第一个业委会的成立就可以看出，正是由于当时同样处于困境中的人，才能齐心协力抵御外界风险。因此业委会的建立是自发形成的，是公民意识崛起的组织载体，成为国家、市场力量都不可忽视的力量。业委会的形态由纸面上的组织——斗争型的组织——理想型组织过渡，需要国家、市场、社会力量的共同努力。

[1]刘丹,高飞,张燕.对我国现行业主委员会制度的初探[J].重庆建筑大学学报,2005,(5).

[2]陈鹏.国家-市场-社会三维视野下的业委会研究——以B市商品房社区为例[J].公共管理学报,2013,(3).

[3]毛军权.业主委员会:社区治理中的制度共识、自治困境与行动策略[J].兰州学刊,2011,(5).

[4]刘安.业委会发展的困境及其突破[J].城市问题,2012,(3).

[5]徐以民,朱伟.业主自治及其实践困境的消解——基于多中心治理的阐释[J].北京理工大学学报(社会科学版),2013,(5).

[6]孟伟.建构公民政治:业主集体行动策略及其逻辑——以深圳市宝安区滢水山庄业主维权行动为例[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2005,(3).

[7]褚松燕.关于互益性社团的“公益效应”分析[J].天津社会科学,2003,(5).

[8]夏建中.中国公民社会的先声——以业主委员会为例[J].文史哲,2003,(3).

[9]张磊,刘丽敏.物业运作:从国家中分离出来的新公共空间 国家权力过度化与社会权利不足之间的张力[J].社会,2005,(1).

[10]靳景玉,刘朝明.基于协同理论的城市联盟动力机制[J].系统工程,2006,(10).

[11]罗伯特D帕特南.使民主运转起来——现代意大利的公民传统[M].中国人民大学出版社.2010.

王若琛(1993.5-)，女，研究生在读，华北电力大学(保定)，研究方向：政府管理研究方向。