杭州市大学生创业扶持政策执行效果评价及其完善研究

2017-08-16侣传振陈德仙张小群

中国地质教育 2017年2期

关键词：杭州市政策指标

侣传振，陈德仙，张小群

1.浙江大学城市学院城市治理与立法中心，浙江杭州 310015；2.浙江师范大学农村研究中心，浙江金华 321004；3.浙江大学城市学院商学院，浙江杭州 310015

杭州市大学生创业扶持政策执行效果评价及其完善研究

侣传振1，陈德仙2，张小群3

1.浙江大学城市学院城市治理与立法中心，浙江杭州 310015；2.浙江师范大学农村研究中心，浙江金华 321004；3.浙江大学城市学院商学院，浙江杭州 310015

通过层次分析法构建起大学生创业扶持政策执行效果评价指标体系，借鉴四分图模型，运用指标体系科学评价杭州市大学生创业扶持政策执行效果。认为在大学生创业人数、带动就业人数和政策成本效益比率方面执行效果较好；在大学生实训基地数量、大学生创业企业平均资产额和大学生创业项目无偿资助数量方面执行效果次较好；在大学生创业企业平均利润额、激发创业意愿的影响、对社会创新能力的影响、对创业环境的影响、对转变就业观念的影响和政策认知度方面执行效果次较差；在大学生新创企业数量、政策满意度、政府工作态度和政府工作效率方面执行效果较差。最终提出体系化的对策建议，以此形成合力提升杭州市大学生创业扶持政策执行效果。

大学生创业；扶持政策；执行效果；评价研究；杭州市

college students entrepreneurship; supportive policies; implementation effect; evaluation research; Hangzhou city

Stevenson和Lundstrom（2001）认为创业扶持政策是设计和传递动力、技能和机会三要素来激励人们创业的过程[1]。David M Hart（2003）认为是为企业家创新与创业活动营造良好环境和氛围的措施[2]。Jock Collins（2003）认为是政府所采取的促进小企业创立、成长的政策和支持措施[3]。陈成文等（2009）指出大学生创业扶持政策是针对大学生这个独特的创业群体，本质上和一般的创业扶持政策是相同的[4]。本文认为大学生创业扶持政策是：各级政府等主体为刺激大学生创业并实现相关政治和经济等目标，从而出台一系列支持大学生创业过程的激励政策和措施。

大学生创业扶持政策主要是在社会和文化上的综合产物。目前，大学生就业问题已经成为严峻的社会问题，用人需求高度紧张。另一方面，大学生精英成为创业大潮里的“弄潮儿”，创业文化和氛围逐渐成形。由此可见，就业问题和创业文化分别外生和内生了大学生创业扶持政策。通过执行该政策，政府主要期望在经济和政治上达到一定的效果。经济上，以大学生创业带动就业，缓解经济下行压力，促进经济发展；政治上，刺激大学生参与公共政策，加强政治认同感。

在知识经济时代背景下，大学生创业扶持政策应运而生，并成为解决就业问题、营造创业文化、促进经济发展和实现相关政治目标的重要手段和途径。其执行效果直接影响到公共政策良性执行与大学生切身利益，可谓意义重大。在目前掌握的文献中，关于大学生创业扶持政策执行效果评价的研究不足，尤其是运用实证研究方法和科学的评价指标体系更加少见。因此，本文通过层次分析法构建起大学生创业扶持政策执行效果评价指标体系，借鉴四分图模型，运用指标体系科学评价杭州市大学生创业扶持政策执行效果。

一、大学生创业扶持政策的基本类型

钱昇等（2011）指出国外研究者多从政策的功能性和效用角度来总结创业政策应涵盖的内容，而国内研究者多围绕政策体系进行研究[5]。国外有代表性是全球创业观察GEM框架、OECD框架、瑞典小企业研究基金会所MOS框架、创业机会协会AEO框架和芬兰贸易与产业部门MTI框架、Stevenson和Lundstrom以及Kayne等学者提出的创业框架。国内陈成文等（2009）将政策体系分为创业教育培训政策、创业促进政策、创业融资政策和创业环境政策[4]；熊伟（2009）分为舆论宣传、教育培训、开业优惠、金融优惠、税收减免、财政扶持、所有制优惠、产业引导、综合服务、企业退出、社会保障、生活配套和风险规避[5]；钱昇等（2011）分为政策性融资扶持、税收优惠和规制环境扶持、创业场地及费用扶持和创业服务[6]。

近年来，国家和地区逐渐形成了“大众创业、万众创新”的创业扶持政策体系。杭州市既涵盖了国家和浙江省的相关大学生创业扶持政策，也具有地方特色的大学生创业扶持政策。杭州市以三轮大学生创业三年行动计划为主线，形成了财税金融政策、创业教育政策、创业平台政策和创业配套政策等的政策框架。

1.财税金融政策

财税金融政策是指各级政府等主体在财政、税收和金融方面给予大学生的无偿资助、贴息、减免和支持的相关政策，具体可以划分为创业无偿资助政策、税收优惠政策和创业融资扶持政策等。创业无偿资助政策包括创业项目无偿资助（2～20万）、贷款贴息政策（最高额度为5万元）、大学生创业项目“一事一议”、大学生村官自主创业政策、“雏鹰计划”和“青蓝计划”等。税收优惠政策包括大学生软件企业免税政策和普通个体经营税收减免政策等。创业融资扶持政策包括小额担保贷款、创业精英助推工程、“风险池”基金、种子基金和公益性文化创意项目贷款全额贴息政策等。

2.创业教育政策

创业教育政策是指各级政府、高校和社会组织等主体为提升大学生创业理论素养和实践能力开展的一系列必修课程、实践实训、人才培训和创业竞赛等。创业教育政策既包含理论基础创业教育又包含实践实训创业教育，具体包括万名大学生创业实训工程、高校大学生创业教育政策、大学生创业导师政策、大学生创业竞赛、大学生创业师友计划、创业人才培训计划、杰出创业人才培育计划、创业培育孵化工作、大学生创业学院建设、大学生创业高校指导站、大学生创业社团组织等。

3.创业平台政策

创业平台建设政策是指各级政府等主体为提高创业工作效率、实现创业规模经营效应在线上和线下整合人才、企业、技术等创业资源从而构建一系列的大学生创业平台。具体包括大学生创业信息化平台建设、大学生创业园建设、大学生科技园建设、大学生创业实训基地建设、大学生创业项目孵化基地建设、网上创业平台建设、大学生创业就业服务网建设、大学生创业企业信息库平台建设、大学生创业项目库建设等。

4.创业配套政策

创业配套政策是指各级政府等主体为更好激励大学生创业在住房、户籍、保险、工商注册等方面执行的全方位的服务性的社会政策。具体包括高校毕业生落户政策、创业人才住房政策、公共租赁房政策、房租补贴、社会保险费补贴政策、失业保险金、创业服务政策、工商注册登记优惠政策、创业人才公寓建设、会展补贴等。

二、大学生创业扶持政策执行效果评价指标体系的构建

1.评价指标的筛选与优化

刘兰剑等（2011）指出大学生创业扶持政策执行效果评价，最为重要的是建立一套具有可操作性的指标体系，而筛选出相应的指标，是评价得以成功的前提[7]。本文在已有文献的基础上，结合各理论界与实务界专家的意见，最终形成指标库。

一级指标为大学生创业扶持政策执行效果，二级指标为政策效益（A）、政策效率（B）、政策影响（C）和政策回应度（D），三级指标为目标实现度（A1）、经济效益（A2）、经济效率（B1）、社会影响（C1）、政府政策（D1）和政府服务（D2），四级指标为大学生创业人数（A11）、大学生实训基地数量（A12）、大学生创业项目无偿资助数量（A13）、带动就业人数（A14）、大学生新创企业数量（A21）、大学生创业企业平均资产额（A22）、大学生创业企业平均利润额（A23）、政策成本效益比率（B11）、激发创业意愿的影响（C11）、对社会创新能力的影响（C12）、对创业环境的影响（C13）、对转变就业观念的影响（C14）、政策认知度（D11）、政策满意度（D12）、政府工作态度（D21）和政府工作效率（D22）。

2.评价指标的权重确定

层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称AHP）是将与决策总是有关的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础之上进行定性和定量分析的决策方法。该方法确定权重的主要依据是各指标的相对重要性，运用1-9标度法将各指标进行两两比较，从而将无序、复杂的定性问题转化为量化数据。具体来说，一个因素与另一个因素相比：同等重要，量化值为1；稍微重要，量化值为3；较强重要，量化值为5；强烈重要，量化值为7；极端重要，量化值为9；两相邻判断的中间值为2，4，6，8。

在AHP的基础上，针对二级指标层和四级指标层构建起四个判断矩阵，其中二级指标判断矩阵如下A1所示。以二级指标层的判断矩阵为例说明指标权重计算的过程：计算各行元素之积，M1=50，M2=1/15，M3=1/15，M4=9/2；计算Mi的4次方根（n=4），μ1=2.6591,μ2=0.5081,μ3=0.5081,μ4= 1.4565；对向量W=（2.6591,0.5081,0.5081,1.4565）做归一化处理，2.6591/(2.6591+0.5081+0.5081+ 1.4565)=0.5181,0.5081/5.1318=0.099，0.5081 /5.1 318=0.099,1.4565/5.1318=0.2838；求得向量W=（0.5181,0.099,0.099,0.2838）；经过进一步修正得到二级指标权重W=（0.50,0.10,0.10,0.30），也就是说二级指标的权重分别为A=0.50，B=0.10，C=0.10，D=0.30。

同理可得，四级指标权重，A11=0.12，A12=0.04，A13=0.06，A14=0.08，A21=0.10，A22=0.05，A23=0.05，B11=0.10，C11=0.04，C12=0.02，C13=0.01，C14=0.03，D11=0.06，D12=0.10，D21=0.07，D22=0.07。

采用AHP计算指标权重，必须通过一致性检验，只有一致性比例CR＜0.1，才能通过一致性检查。一致性比例 CR = CI/RI，CI=（λmax－n）/（n－1）。二级指标层判断矩阵λmax=4.0042，RI=0.89，CR=0.0016＜0.1，四级指标层判断矩阵分别为λmax=7.0850，RI=1.32，CR=0.0107＜0.1，λmax=4.0458，RI=0.89，CR=0.0172＜0.1，λmax=4.0000，RI=0.89，CR=0.0000＜0.1。由此说明，通过一致性检验。

三、杭州市大学生创业扶持政策执行效果评价

1.指标调查数据

表1 ：目标实现度、经济效益、社会影响、政府政策和政府服务相关指标数据表

2.指标测算方法及测算结果

本次评价指标分为定量和定性两类指标，二者之间不具有对比性，因此必须对定量指标和定性指标进行标准化处理和计算，指标分值标准化区间为0-100。

（1）指标分值测算方法。

A11-A14采用比值法，即实际值与目标值的比值再乘以100，Pi=(ai/ti)×100,当ai/ti大于或等于1的时候，P=100。

A21-A23采用功效系数法，具体见如下公式，其中40和60为给定常数。

B11则直接参考杭州市人社局统计数据财政成本效益比，从而得出B11=80.51。

C11-C14，D11-D12，D21-D22采用公式Pi=（vi/5）×100，vi表示第i个定性指标评价的平均值。

（2）指标分值测算结果。

经过测算，大学生创业扶持政策执行效果评价指标标准化分值及权重如表2所示。

表2 大学生创业扶持政策执行效果评价指标标准化分值及权重

3.四分图模型评价

四分图模型（Importance Performance Analysis，简称IPA）又称重要因素推导模型，是一种偏于定性研究的诊断模型。它首先通过调研和访谈列出所有相关指标，对每个指标设重要度和评价得分两个属性，根据指标的重要程度及评价得分的情况，将各指标归进二位坐标的四个象限内，可按归类结果对这些指标分别处理。目前，IPA模型越来越多地被运用到评价政府公共政策的执行效果中去。

图1 IPA分析结果图

图1是本次研究的IPA模型分析结果，16个指标分布在四个象限内，其中与纵轴平行的参考线是16个指标权重的平均值（0.0625），与横轴平行的参考线是16个指标标准分值的平均值（79.73）。IPA模型分析结果具体如下：A区（优势区）的大学生创业人数（A11）、带动就业人数（A14）和政策成本效益比率（B11）这三个指标是重要指标，并且评价得分较高，说明这些方面执行效果较好；B区（修补区）的大学生新创企业数量（A21）、政策满意度（D12）、政府工作态度（D21）和政府工作效率（D22）这四个指标得分低，但是重要指标，说明这些方面执行效果较差；C区（机会区）的大学生创业企业平均利润额（A23）、激发创业意愿的影响（C11）、对社会创新能力的影响（C12）、对创业环境的影响（C13）、对转变就业观念的影响（C14）和政策认知度（D11）这六个指标不是重要指标，并且得分较低，说明这些方面执行效果次较差；D区（维持区）的大学生实训基地数量（A12）、大学生创业企业平均资产额（A22）和大学生创业项目无偿资助数量（A13）这三个指标不是重要指标，但是得分较高，说明大学生创业扶持政策在这些方面执行效果次较好。

四、结论及建议

1.基本结论

首先，本文将杭州市大学生创业扶持政策划分为财税金融政策、创业教育政策、创业平台政策和创业配套政策。其次，通过层次分析法构建起大学生创业扶持政策执行效果评价指标体系。然后借鉴四分图模型，运用指标体系科学评价杭州市大学生创业扶持政策执行效果。最终提出完善的体系化对策建议，以此形成合力提升杭州市大学生创业扶持政策执行效果。

具体评价结论如下：大学生创业人数、带动就业人数、政策成本效益比率三个指标是重要指标，并且评价得分较高，具有优势，这些方面执行效果较好；大学生实训基地数量、大学生创业企业平均资产额和大学生创业项目无偿资助数量三个指标不是重要指标，但是得分较高，这些方面执行效果次较好；大学生创业企业平均利润额、激发创业意愿的影响、对社会创新能力的影响、对创业环境的影响、对转变就业观念的影响和政策认知度六个指标不是重要指标，并且得分较低，不是急需解决的问题，这些方面执行效果次较差；大学生新创企业数量、政策满意度、政府工作态度和政府工作效率四个指标是重要指标，但指标得分低，存在较大劣势和问题，这些方面执行效果较差。

2.对策建议

（1）重点关注修补区内的指标。

未来，应把主要精力放在大学生新创企业数量、政策满意度、政府工作态度和政府工作效率上，努力将其向优势区转化。具体来说需要理性增加大学生新创企业数量、最大程度地提升政策满意度、重点强化政府工作态度和提高政府工作效率。首先，企业存在一个由市场需求和公共政策等因素共同影响和调控的最佳数量点。在一定范围内，不断增加大学生新创企业数量能够带来积极的市场和政策效应；相反，则必然导致消极的市场和政策效应。因此，亟须理性地考量大学生新创企业数量。其次，最大程度地提升政策满意度应该重视政策宽度、政策力度和政策深度。政策宽度方面，继续在已有的政策框架体系中整合和优化政策内容；政策力度方面，以需求为导向，形成一种强弱有序的协调的政策供给力度；政策精度方面，瞄准扶持对象，重点实策，精准分类，分类精准扶持。最后，强化主体政策工作态度和提高工作效率就是要提高政策执行的公平公正性，加大政府管理思路的创新性，保障无偿资助资金及时保量到位和加强政策落实程度，加大政策宣传力度，完善政策监督制度，健全责任追究制度。

（2）减少机会区内的指标投入。

重点减少政策影响方面的投入，即在政策对激发创业意愿的影响、社会创新能力的影响、创业环境的影响和转变就业观念的影响没有必要投入太多资金、人力和物力，甚至可以忽略。杭州市大学生创业率和创业成功率在全国一直处于领先水平，整体创新能力较高，创业环境较好，就业观念与时俱进。繁荣现象背后的根源是杭州从古至今的创业文化积淀和创新习惯思维。因此，以上指标很小程度上或者几乎不可能受着公共政策执行的影响而产生实际效果。最终的办法还是应该尊重历史的自由和大学生创业群体的内在发展，在该背景下绝不能让政策在以上方面过度的投入，也没有投入的必要。

（3）整合和优化维持区内的指标。

近三年，杭州市大学生实训基地数量为334个，远远超过预期目标。在政府实现考核绩效的同时，也存在一些问题和不足，例如基地与基地之间功能彼此重叠，实训基地彼此孤立，难以有效联结从而形成规模化。因此，需要整合并优化大学生实训基地。另一方面，应该适当削减大学生创业项目无偿自助数量，择优资助。在资金有限的情况下，应该集中财力和物力集中扶持大学生优秀创业项目，在不均衡的竞争中实现平衡的合作和发展。

（4）保持和发扬优势区内的指标。

近三年，杭州市大学生创业人数为8198人，带动就业人数为16237人，政策成本效益比率为80.51%。以上良好态势的源头还是在于杭州从古至今的创业文化积淀和创新习惯思维。因此，保持并发扬这些指标的核心就在于对创业文化历史的贯穿和大学生创业群体的内在创业动力的维持，使之不断成为优势所在。

[1] STEVENSON Lois，LUNDSTROM Anders. Entrepreneurship Policy for the Future[J].Swedish Foundation for Small Business Research， 2001 (1)：372-389.

[2] DAVID M H.Entrepreneurship policy：what it is and where it came from New York[R].Cambridge：Cambridge University Press，2003.

[3] JOCK Collins.Cultural Diversity and Entrepreneurship Policy Responses to Immigrant Entrepreneurs in Australia[J].Entrepreneurship and Regional Development,2003 (15):142.

[4] 陈成文，孙淇庭.大学生创业政策:评价与展望[J].高等教育与研究，2009，30(7)：24-30.

[5] 熊伟.大学生创业政策体系的构建框架与实施模式[J].陕西教育学院学报，2009，25(3)：18-23.

[6] 钱昇, 陈云. 地方政府扶持大学生自主创业政策比较分析[J]. 杭州电子科技大学学报:社会科学版, 2011(1)：25-28.

[7] 刘兰剑, 温晓兰. 大学生创业政策评价体系研究[J]. 厦门理工学院学报, 2011, 19(1)：71-75.

G471

1006-9372（2017）02-0095-06

2016-12-23；

2017-01-16。

浙江省教育科学规划项目“大学生创业政策实施效果评价及其优化研究-以杭州市为例”成果（课题编号：2016SCG207）。

侣传振，男，讲师，主要从事社会治理研究。

陈德仙，男，硕士，主要从事农村发展管理研究。

投稿网址： www.chinageoeducation.net.cn 联系邮箱：bjb3162@cugb.edu.cn