村级治理创新与农民民主权利保障

摘要：现代农村基层治理中的各种矛盾纠纷貌似是农民的多元利益诉求难以满足，实际可归结为农民利益诉求缺乏有效的表达和没有得到合理的回应。在村民会议因难以召开而日渐失去影响的背景下，要着力加强村民代表会议制度的建设，在传统小农意识无法适应现代村级治理需求的背景下，要加强对农民民主能力的培育。

关键词：村级治理；创新；农民民主权利；基层民主

中图分类号： D422.6 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.16.057

按照《村民委员会组织法》的规定，村民自治是农民直接参与村级治理的民主形式，原有的制度设计以自然村为基础，以村民会议为村级决策的主要载体。随着农村基层治理改革不断推进，原有的几个自然村被合并为新的行政村，村民人数快速增长，村民会议的组织越来越难，甚至有些行政村从未召开过村民大会。因此探索一种既能充分保障农民的民主权利，又在农村切实可行的民主治理机制成为具有重要现实意义的课题。

1农民民主权利行使面临的问题

现代农村基层治理中各种矛盾纠纷的根源貌似是农民利益诉求的多元性和难以满足性，实际可归结为农民利益诉求缺乏有效的表达和没有得到合理的回应。作为基层民主制度，村民自治属于上层建筑的范畴，其发展水平决定于经济基础。村民自治与农村经济社会的适应有一个逐渐调适的过程。具体而言，推进基层民主治理，既要考虑由社会经济发展所决定的人们的思想素质文化水平、认识能力和参与意识，也应该考虑客观环境变化对基层治理的影响。在农村治理中，民主意愿的表达是村民自治的核心。直接民主的实现有赖于既有制度中村民大会的召开，从目前农村的实际情况来看，受到诸多条件的限制，召开过村民大会的行政村少之又少。在近几年快速推进的撤乡并镇和行政村合并的浪潮下，几乎每一次换届选举前都有行政村的合并，由此，在原有自然村的基础上，一些行政村的规模被成倍地扩大，在中部欠发达地区的农村，新的行政村多数是由原来三四个自然村组成的，人口由原来的几百、上千人上升至五六千人。众多的人口使得村民会议根本无法组织，即使涉及村域发展的重大决策，充其量就是有村民代表会议讨论决定。事实上，几千人规模的会议在农村地区也根本无场地容纳，即便勉强组织起来，也只是村民在名义上的聚合，要讨论决定相关事务是不可能的。

另外，由于历史形成的城乡二元体制的影响，村民们受教育程度较低，文化水平、民主能力参差不齐，在村级议事中也很难达成共识。在农村发展的现代化过程中，尽管现代信息传播快速进入农村社会，由于农村年龄较大的一代农民尚不习惯于通过微信、QQ、微博、手机互联网等方式获取信息，与年轻一代的观念隔阂很难在短时间内消除，在村级民主治理中，他们处于较高的身份地位，恪守着祖祖辈辈传承的各种传统观念，作为农村家庭的代表，他们参与的村级治理是很难与现代治理理念融合的。年轻一代尽管观念先进，多离开家庭外出就业，即使滞留在农村也不愿意与长辈们在同一会议中议事，偶尔代替父辈、祖辈参加会议也基本只是形式化。由此，让广大村民都来参与村级治理，在农村文化和观念的影响下，要取得实效很难。

2创新治理机制，充分保障农民民主权利

农村基层治理中农民民主权利的保障必须着眼于调动基层群众的积极性，着眼于实效的取得。要从基层的需要着手，创新治理机制，并规范其运行是充分保障农民民主权利的重要路径。

一方面，在村民会议因难以召开而日渐失去影响的背景下，要着力加强村民代表会议制度的建设。早在20世纪80年代村民自治制度运行的早期阶段，一些地方就结合农村的实际情况，建立了村民代表会议制度和户代表会议制度。这一探索既体现了村民自治中的民主原则，又保证了村民民主权力的实现，提高了民主议事的质量，便于操作，实效明显。在1998年《村民委员会组织法》的立法中，国家明确规定“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项”。在世纪之交的村民自治实践中，尽管村民代表产生不太规范，多由村民小组长和農村党员担任，“代表”性不强，却也基本打破村级决策中“一言堂”的惯例，为新型治理规则的农民民主奠定了基础。

另一方面，在传统小农意识无法完整适应现代村级治理需求的背景下，要加强对农民民主能力的培育。村民代表会议制度为普通群众参与村级民主治理搭建了参政议政的平台，接下来的关键问题是怎样培养适合这一机制运行的治理主体。一是要继续源源不断地向农村社会输送文化资源，近三十多年的农村普法尽管没有让农村治理步入法治化轨道，却让农民从传统伦理化的社会治理规则中，看到了法律规则的权威性，看到了法律结果的可预期性，应继续坚持“送法下乡”，通过日积月累的积淀实现农民观念的现代转型；二是要继续坚持基层政府主导下的农村治理改革。这种改革并不是要改变村民自治制度，也不是要变革乡政村治体制，而是要在农村基层治理中通过实践创新，探索各种符合村域发展实际和当地农民文化水平的治理模式，例如以保障农民民主决策和民主监督权力为核心的益阳“四位一体”村级治理模式、以落实村民代表权利为核心的青县“村代会”模式都是有益的探索，都在农村基层治理中取得了明显的实效，应不断总结、提升，并大力推广。

参考文献

[1]周铁涛.走向法治化的乡村治理[M].北京：中共中央党校出版社，2015.

[2]贺雪峰.新乡土中国[M].北京：北京大学出版社，2013.

作者简介：周铁涛，硕士，副教授，研究方向：农村法治。