保定集中连片贫困区成因与消除贫困的政策性建议

冯艳博

摘要：随着京津冀协同发展上升为国家战略，保定市在京津冀区域发展中的作用日益凸显，而保定集中连片贫困区贫困的消除也关系到整个环首都经济圈的发展与推动。本文从内因和外因两方面分析了保定市集中连片贫困区形成的原因，并在此基础上提出了相应的政策性建议，以期对保定区域经济的发展做出贡献，进一步推动京津冀协同发展的建设。

关键词：保定 集中连片贫困区 贫困成因 扶贫对策

2013年，河北省省长张庆伟提出，在今后的五年，河北将突出抓好环首都扶贫攻坚示范区的扶贫开发，促进落后地区脱贫致富，实现区域协调发展，共享改革开放发展成果。保定市市长马誉峰也表示，保定市毗邻京津，扶贫空间上要率先突破，推进精准扶贫工作的开展，为提前脱贫、全面建设成小康社会打下良好的基础。

一、保定集中连片贫困区的区位背景简述

（一）京津冀协同发展与环京津贫困带

随着中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展上升成为了国家战略，如何促进区域经济的协调发展，尤其是推动河北省经济向前发展成为了瞩目的焦点。推动协同发展，实现互利共赢，就需要我们清楚的认识到目前京津冀发展中面临的问题，而如何更好地推动环京津贫困带的经济发展，使河北贫困人民跟上京津冀协同发展的大步伐，成为其中的关键一环。

环京津贫困带是指北京周边的河北省承德、张家口、保定三市存在着一个贫困程度深、贫困范围广而且集中连片的区域，该区域集中了三市的22个贫困县①，在倡导京津冀协同发的今天，贫富差距还在不断地扩大，严重地影响了区域协同发展与全面建设小康社会的建设步伐。

（二）燕山一太行山连片贫困区

为了加强扶贫开发工作的瞄准性与精准度，根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》文件的相关精神，国家将全国的贫困区划分成14个片区②，作为新时期扶贫开发工作的主战场和主阵地。

燕山-太行山片区包括河北、山西和内蒙古的三个省区的33个贫困县，面积9.3万平方公里，涉及人口千万余人。2012年，《燕山-太行山片区区域发展与扶貧攻坚规划（2011-2020年）》获国务院正式批复，这也标志着河北省的扶贫开发攻坚上升为国家战略，将会受到越来越多的关注。

（三）保定集中连片贫困区

保定集中连片贫困区属燕山-太行山片区的部分，包括涞源、阜平、唐县、顺平4个国家级贫困县和易县、涞水、曲阳、望都4个省定贫困县。该区域面积12000平方公里，包含129个乡镇，人口340万，贫困人口40万。而保定市素有“京畿重地”、“首都南大门”之称，随着京津冀协同发展战略的提升，保定的也迅速成为“政治副中心”的首选之地，战略地位日益突出。

二、保定市集中连片贫困区的成因分析

根据亚洲发展银行（2004）相关数据显示，二十世纪七八十年代的环首都地区与京津郊区县市的经济发展水平差距并不明显，随着改革开放的不断深入，差距逐渐放大，并形成了集中连片贫困区。目前保定市集中连片贫困区贫困人口分布广且分散，程度深且复杂。

（一）内因分析

1.地理位置恶劣，生态环境脆弱。

保定集中连片贫困区大部分毗邻燕山-太行山，山区丘陵多，平原耕地少，且土地比较贫瘠，水土流失严重。再加上保定部分山区承担的生态功能，退耕还林，水源涵养等生态建设任务，一方面需要保护生态严禁开发，另

方面还需要对生态环境的保护投入大量的资金和人员，导致生态的保护对经济发展产生了一定的抑制作用。

2.基础设施薄弱，发展动力不足。

改革开放初期，保定的发展未跟上历史潮流，对外开放起步较晚，导致工农业基础设施落后，税收不足，财政规模小，缺少必要的金融扶贫政策，制约着政府扶贫开发的力度，影响着保定市经济持续健康稳定发展。

3.人力资本不足，人才流失严重。

当前农村贫困问题是观念和文化的问题，最终就是教育的问题。相对于京津来说，河北的教育普及远远落后，尤其是低收入群体的综合素质差，文化水平低，获取知识的途径少，更新知识的周期慢。另方面，可以用“回波效应”来解释河北人才流向京津的现象，导致河北本地的人才不足，难以支撑自身的经济发展，缺乏创新力与创造力。

（二）外因分析

1.国家战略缺失，上层支持不力。

从国家层面的西部大开发战略发展西部12省区⑥到振兴东北老工业基地3省区⑦，再到中部崛起战略的促进中部6省区⑧，都没有出现河北的身影。虽然环首都经济带提出已久，但直到2015年《京津冀协同发展规划纲要》的审议通过，才标志着京津冀协同发展上升为国家战略。

2.地理位置特殊，经济发展受限。

保定作为“首都的南大门”，为构筑首都的生态、军事等屏障发挥了巨大的作用，导致一些县区发展较晚且慢，错过了一些发展战略期，一定程度上影响了保定的发展。

三、保定市集中连片贫困区消除贫困的政策性建议

自2013年两会召开后，保定各级政府纷纷把扶贫工作提上日程，保定市市长马誉峰表示，目前确立了“1（阜平）+3（涞水、涞源、易县）+5（唐县、顺平、曲阳、望都、博野）”的扶贫体系，这一体系已将保定集中连片贫困区全部包括在内。

（一）区域合作，三地联动。

环京津贫困带的形成与京津有着密切的联系，其发展前景也关系着京津冀协同发展战略的实施和推进，应充分利用京津的技术、人才、信息和资本优势实现减贫，探索三地合作新模式，推动保定的产业扶贫、金融扶贫、人才扶贫、生态扶贫，承接京津相关产业转移，加强京津冀交通、电信、信息网络建设，统筹规划产业园区，提升京津冀的可持续发展能力。

（二）政府主导，各地协调。

保定要借助京津冀协同发展的东风，把扶贫开发纳入到区域发展的大格局中，主导各贫困县做好扶贫开发规划，做好基础设施建设，做好人才培养与引进，做好财政与金融扶贫。同时，各县级贫困单位要配合保定市政府，结合自身现状和优势，制订适合本区域的扶贫开发规划，做到上下联动，内外兼修。

（三）发动群众，提升素质。

一是扶贫开发工作要调动广大人民群众特别是贫困主体的积极性，充分发挥主观能动性，转变思想，引进人才，树立典型，彻底地转变老旧思想。二是积极地对贫困人员进行再教育，提升贫困人口的基本素质，鼓励他们走出来，鼓励创新创业，提高其自身发展能力。

（四）市场引领，社会支持。

要充分利用市场思维和模式，发挥市场的决定性作用，推动保定市产业结构优化升级。充分发挥社会力量的支持，动员、引领、凝聚社会各界力量加入到保定的扶贫攻坚中来，建立社会力量扶贫的激励机制，完善社会力量扶贫的优惠政策，大力宣传和表彰社会扶贫的先进典型和事迹，让社会力量充分发挥自己的作用。