提高环境群体性事件中公众利益诉求的有效性研究※

●阙 莉

提高环境群体性事件中公众利益诉求的有效性研究※

●阙 莉

近年来环境群体性事件在我国一些地方呈现多发态势，对社会秩序的危害较大，加强对环境群体性事件的综合治理刻不容缓。环境群体性事件主要是由公众对生存环境和健康权益的诉求引发，能否有效回应公众的利益诉求影响着环境群体性事件的发生及其演变。治理环境群体性事件应该建立健全有效的利益诉求回应机制，畅通利益诉求渠道，提高有效回应公众环境利益诉求的能力。

环境群体性事件；利益诉求；表达渠道；诉求有效性

环境群体性事件是指由环境问题所引发的、有相应数量的个体参与并通过非理性的方式表达环境利益诉求的群体性抗议事件。[1]环境利益是人类利益的重要组成部分，是人对环境的需要并且环境能为人类需要满足的利益表达。[2]近年来在信访总量、集体上访总量、群体性事件总量下降的情况下，因环境问题而发生的群体性事件却在快速上升，对抗性加剧，这说明了环境问题的敏感性和尖锐性。[3]2007年厦门“PX”事件、2012年“什邡反对上马钼铜项目事件”、2012年江苏“启东事件”等都是较为典型的环境群体性事件。从这些典型的环境群体性事件可以看出，公众的诉求主要为环境安全权益和健康权益，且公众的目标大多是要求停止兴建某个环境类项目，诉求目标具有明确一致性的特点。当通过理性方式不能实现利益诉求目标时，公众便会转而采取非常规的激烈方式将事情“闹大”，故加强对环境群体性事件的源头治理，提高公众环境利益诉求的有效性，是预防和治理环境群体性事件的关键点。

一、提高公众的环境利益诉求有效性的意义

（一）有效的利益诉求有助于环境群体性事件的预防

环境群体性事件中的公众利益诉求，相对于其他的群体性事件来说，很明显的区别就是利益诉求呈现出非经济性。在环境群体性事件中，公众环境利益诉求不仅仅表现为环境经济利益，更为强烈的是健康利益、环境生存利益和环境安全利益。其他的群体性事件，如库区移民、城镇房屋拆迁安置、劳资冲突等，公众争取的多为经济利益。而2007年厦门PX事件，公众因担心化工厂建成后危及身体健康，表现出的是健康利益和环境安全利益的强烈诉求；2005年浙江东阳画水镇化工厂污染稻田，破坏森林，表现出的是对环境生存权的诉求。健康利益和环境生存利益更容易触碰到公众敏感的神经，是公众关注的焦点。关注公众的利益诉求更有利于准确把握公众的利益诉求特点，从而把握环境群体性事件的舆情发展规律。

除突发的环境事故外，环境群体性事件一般有较长的酝酿期和持续过程，且与环境污染的影响度正相关，因此对该类事件的指向对象、危害性和规模等具有一定的可预见性。公众的利益诉求渠道不畅是环境群体性事件的导火索。从2012年什邡市发生的钼铜深加工项目遭遇抵制事件来看，很重要的原因就在于相关部门忽视了网络民意诉求和对流言传播的舆论引导。在举行钼铜项目开工典礼后，关于污染的质疑和流言就开始在网上和民间流传，此后几天一些过激的言论再次在网上传播开去。但是相关职能部门没有及时做出权威的专业解释，这在后来被一些群众和学者称为政府的傲慢和对民意的漠视。正是这种漠视民意的做法加深了政府和公众之间的信任鸿沟。当公众不知道如何有效地表达自身利益诉求的时候，选择集体性抗议就很容易成为公众获取自身利益和表达利益诉求的方式。公众的环境利益诉求未得到合理满足是环境群体性事件的内在诱因，故有效的利益诉求的回应就极可能将引发环境群体性事件的潜在因素或苗头化解在萌芽之中，从源头上有效预防环境群体性事件的发生，从而降低环境群体性事件发生的概率。

（二）有效的利益诉求有助于环境群体性事件的处置

有效的利益诉求虽然有利于预防环境群体性事件的发生，但并不是所有的环境群体性事件都能够有效避免。一旦环境群体性事件发生，政府等相关部门往往需采取危机处置方式。迫于舆论压力，为了平息事件而一味地快速满足公众的要求，如停止兴建某个工程或撤销某个项目，但这种简单粗放的处理方式往往造成多输局面，不是治理环境群体性事件的有效手段。

大量的案例事实表明，能否有效地控制环境群体性事件的事态与公众的利益诉求是否有效之间存在很大的关联性，并且政府相关部门对公众利益诉求重要性的认识还不足，公众的利益诉求也是当前环境群体性事件治理中的薄弱环节。从环境群体性事件的演变过程来看，公众的利益诉求影响着环境群体性事件事态发展的全过程。从当前环境群体性事件的治理经验来看，对公众的利益诉求敷衍塞责则会激怒公众的情绪，加剧冲突，政府部门在关键时刻的失声会让环境群体性事件更加复杂化，增加治理的难度。相反，在环境群体性事件过程中，耐心倾听和坦诚回应公众利益诉求则会遏制环境群体性事件的升级，减少主体之间的矛盾冲突，避免恶性循环。相别于其他的治理手段，有效的利益诉求是环境群体性事件治理中必不可少的手段，有效的利益诉求更有利于环境群体性事件的处置。

二、公众的环境利益诉求存在的问题

缺乏制度化、规范化的环境利益诉求机制是环境群体性事件由萌芽趋势发展为危害性大的冲突事件的重要原因。公众的利益诉求不平等、利益诉求渠道单一、利益诉求缺乏强有力的“代言人”和利益诉求形式化，是目前公众环境利益诉求存在的主要问题，其核心问题是公众环境利益诉求的有效性不高。

（一）公众的利益诉求处于弱势地位

环境群体性事件通常涉及三方利益主体：政府、企业和公众，他们均有各自的利益诉求。从目前的利益诉求表达方式来看，主导权主要在政府手中，公众的数量可能比较庞大，但是力量却相对分散，没有形成保护自己环境生存权益的合力。虽然公众可通过网络平台来表达自己的利益诉求，但这些表达平台还不成熟，缺乏由公众主导的常态性利益诉求表达平台，公众不能自主选择有效的利益诉求方式，不能灵活高效地表达自身利益诉求。而在由政府主导的自上而下的利益表达平台中，公众的利益诉求处于弱势地位，他们的话语权不能得到充分的尊重，公众自下而上的利益表达难以得到政府及时有效的回应。

（二）公众的利益诉求渠道单一

多元而畅通的利益诉求渠道是公众有效表达利益诉求的平台。从目前来看，公众环境利益诉求的可利用机会、方式和途径较少，且实际效用低。

现有的常规体制化渠道，如信访、司法等，尚不能让公众能够全面、充分、及时和理性地表达自己的环境利益诉求。在我国，信访部门本身没有独立解决信访问题的权力，主要是把信访案件转交到相关部门，大多数的信访问题仍然需要地方政府部门自己解决。此外，一些地方政府部门迫于维稳和考核的压力，会把一些群众上访拦截下来，使公众的环境利益诉求不能得到反映和解决。由于地方利益之间的错综复杂，很多问题最终还是不能得到及时妥善的解决，而且很有可能会引发新的社会矛盾。司法是处理社会冲突的最后一道防线，发挥着兜底的作用。公众环境利益诉求在缺乏司法的基础下缺乏理性。据调查，在我国，目前通过司法渠道来调解环境纠纷的案件尚不足1%，[4]公众在感性化的维权过程中极易产生过激的行为。司法救济渠道周期长、成本高、程序复杂，对于普通公众来说不接地气，公众不习惯选用，难以满足公众的合理环境权益。公众自下而上的利益表达难以得到政府的及时有效回应。

（三）公众的利益诉求缺乏“代言人”

环境项目污染所涉及的公众，一般处于某一较广的区域，其数量虽然庞大，但人员分布广、文化程度差异大，较为分散。当公众自身环境利益受损时，往往临时聚集，因受教育程度的不同和经济条件的差距，他们不是一个稳定的群体，公众意见分散，缺乏代表多数公众意见的“意见领袖”，公众群体自身利益表达的组织化程度低。

同时，社会组织的独立性低，代表公众环境利益的团体的组织化程度不高，力量分散。虽然环保类的社会组织多，但扮演政府与公众之间沟通桥梁角色的社会组织很少，不仅缺乏能反映多数公众意见的强有力的“代言人”，而且公众的利益“代言人”的代表性不够强，公众难以通过其“代言人”有效地与政府部门或企业进行平等谈判、协商，故公众只言片语的微弱声音难以被政府听见，公众的环境利益诉求难以通过外部力量得到充分表达。

（四）公众利益诉求的形式化

从部分敏感型环境项目的决策过程来看，政府部门也通过一些方式（如问卷调查、听证会和座谈会）在一定程度上听取公众的环境利益诉求，但这些方式使用起来比较僵硬。面对公众的环境利益诉求，政府部门并没有主动回应或真诚回应，他们也并不重视公众利益诉求的效果，只想让公众和有关媒体看到政府做了吸纳民意的行动，实际上却对公众的利益诉求置之不理，敷衍公众和社会媒体，公众参与存在表演化的现象；其次，在环境项目的决策环节，公众作为相关利益主体的参与不够充分，公众利益诉求代表人数少，人数上占比不高，可见公众利益诉求的代表性也就不高，公众利益诉求的实效性不高。环评的过程也流于形式，政府相关职能部门对环评工作“打折执行”，弄虚作假的现象并不少见。这种由政府所主导的“自上而下”的公众参与效果在很大程度上取决于行政部门官员的态度，公众某种程度上处于“被动表达”的情况。

公众利益诉求渠道单一，公众利益诉求缺乏强有力的“代言人”，公众利益诉求形式化，公众在利益诉求中处于弱势地位，概括起来说，这些主要问题反映了当前在环境群体性事件中，公众利益诉求的质量低，有效性不高。

三、公众环境利益诉求问题的原因分析

近年来我国环境群体性事件频发，并且在处置事件的过程中面临着环境利益诉求渠道不畅和缺乏利益诉求解决机制的困境，背后有着复杂的多种原因。

（一）法律制度不健全

近年来政府在保护公众环境利益诉求方面也做了不少努力，例如：2006年6月24日《环境信访办法》颁布，2009年8月17日《规划环境影响评价条例》和2015年7月13日《环境保护公众参与办法》颁布，这些法规虽然在一定程度上促进了公众环境利益诉求的表达，但是，总体上来说，这些政策法规的法阶地位不高，多为行政法规和部门规章，权威性不够，其约束力也不高。具体来说，这些原则性的规定还比较模糊，在实践层面难以操作，如《规划环境影响评价条例》中的第四章对公众参与规划环评的立法过于简略。这样不详细的规定导致地方政府在实际层面的灵活性大，环评过程缺乏有效的监督机制。这些过于模糊的规定严重影响了公众利益诉求的实际表达效果。

（二）政经一体化的利益捆绑

地方政府存在三方面的利益诉求：经济利益、政治利益和社会利益。一些地方政府片面追求GDP的增长，引进一些污染大而税收多的项目，政府和企业成为了利益共同体，政府为发展经济而不惜牺牲环境。虽然地方政府也提到环境保护，但却没有实际有效的行动。政府在一定程度上充当了污染企业的保护伞，政府的经济利益与企业相互捆绑，在利益博弈的格局中的态度有失偏颇，公众的环境生存权和健康权受到一定程度的损害，故在环境群体性事件中，公众抗议的矛头直指政府和企业，目标多为停止兴建某个项目。地方政府唯GDP的政绩观是环境群体性事件中三方利益主体的矛盾源头，导致地方政府为了自身利益，强力推进具有污染的项目建设，对公众的利益诉求采取敷衍态度。

（三）政府部门的有效回应不够

公众的利益诉求与政府的回应是相互联系和相互影响的，不少环境群体性事件本身是可以避免的，由于政府对公众的环境利益诉求“拖而不决”，导致环境群体性事件发生。

政府处理环境诉求的能力不高，主要是指政府有效回应公众合理环境利益诉求的准备不充分、态度不诚恳、速度较慢和处理方式不当。政府对公众环境利益诉求的回应能力影响着环境群体性事件的演变过程。

在环境群体性事件中，由于政府没有主动、及时和充分地公开环境危机信息，面对网络舆论和民意反应迟缓，没有把握住处置的最佳时机，率先占领舆论的最高点，就给了一些人在网上制造舆论甚至谣言的机会，这样就使环境群体性事件越闹越大。政府迫于维护社会稳定的压力，为了不把事情闹大，多少会满足群众的请求。如此处理虽平息了事态，却促使一些人相信只有通过“聚众闹”的方式才能够达到目的。此种心理反而进一步助长了环境群体性事件的发生，不仅会降低政府的公信力，更加大了治理环境群体性事件的难度。再从一些地方政府部门处理环境群体性事件的方式来看，不善于先沟通疏导，动辄就使用警力，以致激化矛盾，使事态升级失控。

（四）社会组织发育不成熟

虽然社会上保护环境的环保类组织多，但维护公众环境利益诉求的社会组织较少，公众的环境利益诉求缺乏专业的承接载体，仅有的一些社会组织，也因其实力、公信力低，难以在利益博弈的格局中扮演好第三方调解人的角色。

在环境群体性事件中，社会组织在政府、企业和公民的利益博弈中可以起到调节、润滑和纽带的作用。但由于社会组织发育不成熟、独立性差，内部管理松散，缺乏专业方面的人才，社会组织在利益博弈格局中，协调各方利益冲突所发挥的实际作用就很小。能扮演公众和政府利益协调的第三方调解人的社会组织少且能力有限。公民环境利益诉求渠道单一，社会组织的缺位和失声也是公众的环境利益诉求得不到有效满足的一个重要原因。

四、提高公众环境利益诉求有效性的对策

环境类群体性事件一般由环境生存诉求和环境健康权益诉求引发，难以通过单一的经济手段解决。利益诉求己成为环境群体性突发事件发生发展的影响因素，有效满足公众合理的环境利益诉求是化解事件的突破口，科学化、民主化与正当化的公众利益诉求渠道，能将各种利益矛盾与冲突纳入其中并予以有效解决，故有效的利益诉求是治理环境群体性事件的关键点。

（一）提高环境决策对公众利益诉求的吸纳能力

2007年发生在北京的“六里屯事件”便反映了项目建设过程中缺乏更大范围的区域环境影响评价，凸显了公众参与的缺失。[5]正是由于公众参与项目决策不足，导致一些项目建成后的环境纠纷不断，甚至引发环境群体性事件。[6]这说明在环境项目的决策阶段是否听取民意、如何吸纳民意及吸纳民意程度直接影响着环境群体性事件的发展态势，故在决策阶段提高对公众利益诉求的吸纳能力是提高公众对项目接受度和认可度的重要措施。环境群体性事件的治理也应该从“末端控制”的事后补救模式向“预警预测”的前馈控制预防模式转变。[7]从源头上对环境群体性事件加强预警预测，最关键的就是从法律和制度上确立一套开放的参与程序，与普通公众共享环境项目决策权力，将环境项目的决策方式从“决定—宣布—辩护”的传统形式，转变为“参与、自愿、合作”的新形式。

科学决策、民主决策要求政府在法治和尊重实践的基础上，将专家的意见和百姓的意见综合考虑，形成发展的目标要求。故在前期的环境项目决策阶段，政府要摒弃单方面决策，充分吸纳民意，为公众提供有效表达利益诉求和参与公共事务决策的平台。对那些环境敏感性高的项目，在环境评估中增加利益相关主体参与部分的权重，提高公众参与的实际效果；改变目前的环评过于倚重工程技术的现象，增强对社会、法律和人文风险的应对能力。在社会稳定风险评估过程中，可通过发放问卷和利用媒体等方式，建立充分吸纳民意的渠道。在决策过程中主动及时地公开信息，维护好公众的知情权和参与权，做好环境科普教育和充分的决策科学论证，最大限度地消除公众对环境敏感型项目的抵触情绪和对政府的不信任感，做好多方的利益协商。

（二）建立平等的主体对话协商机制

预警时间长、参与者目标明确等明显特征，使环境群体性事件在爆发之前实现多方利益主体有效沟通成为可能。2012年什邡钼铜群体性事件的另一重要启示，是政府需要建立有效的主体协商对话机制，营造多元利益主体理性参与的氛围。

在环境群体性事件中，主体之间利益的分化和力量的不均等，导致利益博弈格局失衡，所以环境利益诉求充分有序表达的前提是制定公平合理的利益诉求规则，为多元化的利益相关主体提供自由、平等的主动“讨价还价”式的利益博弈制度平台，亦即一种平等公正的利益诉求协商解决平台。通过平等对话来最大限度地维护公共利益，达成共识，消弭冲突，并使来自于多元化的利益主体的真实需求和价值需求权威地和平等地进入到政府的视野，将利益主体间的冲突与博弈控制在合法有序的范围之内，并确保弱势群体得以充分满足自己的利益诉求，实现利益诉求的均衡。

（三）畅通多元化的环境利益诉求渠道

从大部分环境群体性事件来看，公众之所以会把事情闹大，是公众环境利益诉求管道淤塞所致，故疏通现有环境利益诉求表达渠道，构建规范化、制度化、多元化的权利和利益诉求机制，拓宽规范化的救济渠道，使公众的不满情绪能够有序地得到排解，这是预防和治理环境群体性事件的重要措施。

公众环境利益诉求管道的疏通不仅要疏通现有的常规体制性渠道，如信访、司法和环境诉讼公益制度等，更为重要的是要在分析公众行为方式的基础上，搭建一个公众自己主导的常态化表达平台，让公众可以自主选择可及性高的便捷利益诉求方式，能让公众以理性化的方式来全面充分的表达自己的合理利益诉求。如在公众生活的地方设置社区意见箱，利用互联网搭建网络平台等，让公众可以在时间和地点上能有多种灵活的选择，在表达形式上有多样化的选择，提高公众利益诉求的时效性。

（四）提高政府有效回应公众环境利益诉求的能力

政府回应公众环境利益诉求的能力影响着环境群体性事件发展过程，双向互动的良性沟通可有效控制事态的演变。公众的利益诉求与政府回应是相互联系和相互影响的，应该建立良性互动关系。

政府首先应该做好环保宣教，主动维护好公众在环评和稳评过程中的参与权，提高决策的科学化和民主化，发现并主动回应公众的环境利益诉求，在充分分析公众环境利益诉求的基础上，完善利益诉求反馈机制和解决机制，提高回应的主动性和科学性。从环境群体性事件治理的时机上来说，应该把治理的关注点聚焦在环境群体性事件演化的过程，注重过程的动态管控，既密切关注事件的源头，重视预警和预测，也要关注事件过程中的利益冲突的平衡，而不是事后的仓促应急和补救，提高回应的及时性和针对性。从治理的方式上来说，要注重对公众不满情绪的疏导，对公众参与感的满足，而不是迫于维稳压力的短时间内的满足，以此提高回应的充分性。政府只有高度重视环境群体性事件的防治，做到先准备、早应对、快处置才能有效避免环境群体性事件的升级和恶性循环。

（五）培育公众环境利益诉求的组织载体

公众环境利益诉求日趋组织化和理性化的趋势要求培育公众环境利益诉求的组织载体，为社会组织营造独立成长的空间氛围，建立健全社会组织发展的成长机制，改变公众个人环境利益诉求的非整合性，[8]提高公众环境利益诉求的合力和凝聚力。

从西方发达国家的公众利益表达的经验来看，非政府组织等社会力量在政府与公众之间扮演者非常重要的角色，他可以是沟通公众与政府的桥梁，还可以监督政府，促进公众环境决策参与权和监督权的实现。依托各种社会组织，开展形式多样、方法灵活的平等对话、相互协商、彼此谈判、规劝疏导，可有效化解各种环境权益冲突，非政府组织可以成为公众环境利益诉求的有效渠道。目前我国非政府组织发育尚不成熟，政府应保障非政府组织在环境领域的立法、执法、维权及监督等方面的参与权，确定非政府组织在环评中的地位，加大鼓励、扶持、发展和完善民间社会组织的力度，扩大群众性社会组织活动的空间，提高社会组织的独立性，这样在官民矛盾激烈时，可以缓和官民之间的矛盾，促进官民之间的良性互动。

[1]申娜.完善环境群体性事件中风险沟通机制[J].人民论坛，2016(17).

[2]杜健勋.环境利益：一个规范性的法律解释[J].中国人口资源与环境，2013(02).

[3]陈光金，李培林.2014社会蓝皮书--2014年中国社会形势分析与预测[M].北京：社科文献出版社，2013.

[4]武卫政.环境维权亟待走出困境[N].人民日报，2008-01-22.

[5]波普诺.社会学（第10版）[M].北京：中国人民大学出版社，1999.

[6]第一部环保公众参与办法出台，加强决策民主化[DB OL].http:env.people.com.cn，2006-02-22.

[7]田亮，汪鑫.论城市群体性事件预警和处置机制的构建——基于苏州案例的思考[J].同济大学学报(社会科学版)，2014(06).

[8]吴群芳，史金玲.审视与借鉴：发达国家的利益表达制度[J].湖北社会科学，2010(09).

D915.2

A

1008-5947（2017）06-0023-05

国家社会科学基金一般项目（编号：16BZZ044），四川省软科学计划项目（编号：20162R0169）。

阙莉，电子科技大学政治与公共管理学院2015级硕士研究生。（四川 成都611731）

2017-10-15

责任编辑 何周富