农林高校推进“十三五”发展规划实施的探讨

刘国瑜，周应堂

(南京农业大学，南京 210095)

农林高校推进“十三五”发展规划实施的探讨

刘国瑜，周应堂

(南京农业大学，南京 210095)

发展规划实施是将规划文本转化为现实绩效的过程，是发展规划的生命和权威所在。通过对6所教育部直属农林高校“十三五”发展规划文本中组织实施部分的研读和梳理，发现这些高校采取的措施主要有：加强组织领导、开展宣传工作、制定年度计划、强化资源保障、加强监督评估等。为更好地实施“十三五”发展规划，农林高校还应加强绩效评估、培育支持性文化、建立外部环境监控机制等。

农林高校； “十三五”发展规划；规划实施

高校的发展规划工作，是高校谋求科学发展、内涵发展、特色发展的重要一环。从高校发展规划工作看，形成一部好的发展规划是一件不太容易的事情，有效实施发展规划则更是一项复杂的任务。然而，一部精心编制的发展规划如果得不到有效实施，就无法实现规划设定的发展目标。目前，各高校均已编制了“十三五”发展规划，并进入规划实施阶段。因此，如何推进“十三五”发展规划的实施，是一个值得研究的具有现实意义的重要课题。本文结合6所教育部直属农林高校“十三五”发展规划文本，就农林高校推进“十三五”发展规划的实施作一探讨。

一、高校发展规划的实施是目标达成的重要工作

高校发展规划编制，是高校基于现实状态而对未来一定时期内所要达到的发展目标及其实施路径的系统设计。其内涵可概括为确定“两点一线”[1]：第一个点是“从何出发”，即学校现有的基础和状态。只有立足于学校的办学传统与现有条件，把握学校内外部环境的变化，才能使设计的规划目标具有客观依据。第二个点是“向何处去”，即学校未来的发展目标。高校发展规划必须选择和确定发展目标，也就是要回答“建设一个什么样的大学”的问题，这样，学校在未来一段时期的发展才有了明确的方向。第三是“如何去”，即实现学校发展目标的路线。在明确了出发点和目标的基础上，高校发展规划必须回答从现实到未来如何走、怎么走的问题，也就是回答“怎样建成这样的大学”的问题。它是联接现实与未来的桥梁，是实现规划目标的途径和手段。总之，只有明确了“向何处去”，才好决定“如何去”；只有同时确定了“向何处去”和“如何去”，学校发展才有了明确的方向和清晰的路径。

高校发展规划实施，是高校贯彻发展规划的指导思想，围绕发展规划的期望目标，落实发展规划的行动举措，使发展规划从蓝图构想变成现实绩效的动态管理过程。这一界定包含了以下四层意思：第一，实施的主体是高校自身，即高校的全体成员，包括教师、学生、管理人员和后勤保障人员等。第二，实施的客体是编制的发展规划，即发展规划确定的指导思想、发展目标、重点任务和行动举措等。第三，实施的目的是促进发展规划从蓝图构想变成现实绩效，确保规划目标的实现。第四，实施是一个动态管理过程，它需要根据高校外部环境的变化、内部条件的改变以及规划实施的情况等反复进行，是一种不间断的管理。从规划编制与实施的区别和关系看，规划的编制是一个思维过程，是规划实施的依据，而规划的实施则是一个行动过程，是规划编制的延续。

美国学者艾利森曾指出：“在达到政策目标的过程中，方案确定只占10%，而其余90%则取决于有效的执行”[2]。这一论断虽然是对政策而言的，但对大学发展规划工作同样具有借鉴和指导作用。为提升高校的战略管理水平，实现学校的科学发展，每所高校都应科学编制发展规划，以确定发展方向，明确发展目标，提出建设重点和措施等。然而，编制出一个好的发展规划，仅仅是大学实现新的历史性跨越的第一步，关键是将其付诸实施，在推动学校发展中发挥重要作用。如果将编制的发展规划束之高阁，不仅使其成为一纸空文而毫无意义，而且还会浪费因编制规划所耗费的大量的人力、物力。也就是说，任何尝试提高高校发展规划工作质量的努力，都必须不断采取实际行动，让规划文本进入实践，使编制的发展规划得到有效实施，从而实实在在地推动学校的发展。为此，高校必须做好发展规划编制与实施的有效衔接，既要重视发展规划的编制，更要抓好发展规划的实施，不断强化发展规划实施的过程管理和动态监控，促进学校沿着规划所设定的发展方向前行，进而实现发展规划所确定的目标。

二、农林高校推进“十三五”发展规划实施的主要举措

高校发展规划的真正价值在于推动学校的发展，其评估的标准是规划目标的实现程度及其在推动学校发展方面所取得的效果。为促进发展规划的有效实施，高校在编制发展规划时应提出相应的实施举措并将其切实落到实处。笔者查阅6所教育部直属农林高校的“十三五”发展规划文本，发现这些文本中都有一定的篇幅描述规划的组织实施及保障措施。通过对相关内容的研读和梳理，这些高校所采取的举措主要可归纳为以下几个方面。

(一)加强组织领导

高校发展规划的实施牵涉到众多部门和人员，是一项综合性很强的工作，这在客观上要求加强规划实施的组织领导，以协调规划实施过程中的权力、利益冲突，形成从校领导到相关职能部门和院系通力合作、推进学校发展规划实施的良好局面。从6所农林高校的“十三五”发展规划文本看，他们都提出了加强规划实施的组织领导。例如，南京农业大学提出：成立学校“十三五”发展规划实施领导小组，强化规划的宏观指导和统筹协调；领导小组办公室设在发展规划与学科建设处，负责发展规划实施与评估的具体工作；各单位应明确专人负责发展规划的实施与检查，围绕学校“十三五”发展规划提出的发展目标、建设重点与主要举措，自觉把本单位的工作放在学校发展的全局中科学谋划、扎实推进。西北农林科技大学提出：强化对规划执行的宏观指导和统筹协调，建立规划落实目标责任制，着力解决规划实施过程中的重要问题，不断提升规划的战略管理和执行能力。华中农业大学提出：成立“十三五”发展规划工作领导小组，负责领导规划的实施；各有关单位要明确规划实施的专门负责人，组成强有力的工作班子，创造性地予以贯彻落实，全面维护规划的权威。

(二)开展宣传工作

高校发展规划的实施需要全校师生员工的理解、认同与支持。只有他们认识到学校发展规划的价值，认同学校的发展目标、任务、思路和举措，才能使编制的发展规划成为指导他们自觉行动的纲领。正如C.P.斯诺所言：“在任何高度复杂的组织中，要想使任何决策得以贯彻执行，必须调动各个层次的人员。只有他们的决心、他们的积极性和他们的认可(总之，避免他们的消极抵抗)才能决定一项决策能否及时得以贯彻。”[3]如果编制的发展规划未取得师生员工的认同，他们必然会以漠视的态度处之，实施起来也必将困难重重，难以发挥其应有的价值和作用。因此，每所高校在发展规划出台后都应采取多种形式做好规划的宣传工作。从6所农林高校的“十三五”发展规划文本看，有3所学校提出了开展规划宣传工作。例如，东北林业大学提出：采取多种形式，在全校广泛开展规划的宣传工作，使规划确定的发展蓝图深入人心，成为全校师生员工凝聚力量、统一思想、不懈奋斗的纲领性指导文件。北京林业大学提出：宣传部门要加大对学校发展规划的宣传力度，各院系、各部(处)要在内部对规划进行全面传达、组织学习讨论，使规划提出的目标和任务深入人心，动员和凝聚起推动学校加快发展的强大力量。华中农业大学提出：通过专题研讨、交流座谈、专题报告、各类学习培训、新媒体等形式，组织全校师生深入学习规划基本内容，领会主要精神，深刻理解学校的目标定位和战略部署，为规划实施营造良好的氛围。

(三)制定年度计划

高校发展规划是站在全局与未来角度对高校发展所进行的系统设计，其提出的目标和任务必须逐年实施、分步推进，这就需要编制清晰的总体实施方案，制定具体的年度计划。一是将学校发展规划的目标和任务分解到年度，明确年度工作目标和任务；二是将学校年度工作目标和任务分解到相关职能部门和学院，明确各部门、各学院的年度工作目标和要求。同时，在年度结束阶段要监测年度工作目标和任务的完成情况，并将其作为各部门、各单位年终考核的主要依据。这样，通过逐年的计划滚动推进，才会保证学校的发展沿着规划设定的方向前行。从6所农林高校的“十三五”发展规划文本看，他们都提出了制定年度计划。例如，华中农业大学提出：按照“整体规划、分步实施、动态管理”的原则，对规划总体目标任务进行分解，落实责任单位，制定切实可行的实施方案，明确工作任务、进度和责任主体，将主要任务和核心指标分解到年度工作计划中，分阶段、分步骤组织实施。南京农业大学提出：科学分解“十三五”发展规划的目标和任务，制定配套的年度实施计划；做好年度实施计划与年度工作计划的衔接，将年度实施计划的目标、任务体现在学校的年度工作计划中；分年度、有步骤地做好“十三五”发展规划的实施工作，把年度目标达成率作为各级领导班子和领导干部考核的重要内容，不断提升战略管理和执行能力。

(四)强化资源保障

高校发展规划的实施必须不断地从外部获得所需的各种办学资源。足够的、符合要求的办学资源是高校发展规划实施的基本保证。同时，坚持资源配置以发展规划为依据，统筹考虑学校的各种办学资源，优先保证重点发展领域，提高资源的利用效率，更是发展规划顺利实施的重要条件。若争取资源不力、缺乏对资源的有效配置，就会使发展规划的实施缺乏必要的资源支撑，进而影响发展规划目标的实现。从6所农林高校的“十三五”发展规划文本看，有5所学校提出了强化资源保障。例如，西北农林科技大学提出：扩大办学资源，积极争取各级政府部门对学校的持续投入；完善资金募集机制，强化多渠道筹集资金的能力；建立科学预算分配机制和有效预算执行监督机制，提高经费使用效益。中国农业大学提出：明确规划先导地位，指导项目资金预算；未列入规划、未纳入年度计划的项目原则上不予立项建设；未立项的项目原则上不得给予预算支持；实行项目带动，组织和实施好规划确定的项目，通过项目的实施促进规划的落实，完善资金、资产和资源配置的内部审计和控制体系；建立以学院和学科相结合的资源配置方式，完善资源投入机制，动态调控资源配置。东北林业大学提出：学校各项资源配置首先向规划中的重大工程、重要举措倾斜；学校的经费预算首先保证规划中重点工作的需要；各规划责任单位要依据规划完善相关体制机制与配套政策，以明确的政策导向支持和保障规划的落实推进。

(五)加强监督评估

对发展规划的实施过程进行监督评估，可以掌握规划实施的进度、发展目标的实现程度及其在推动学校发展中所取得的效果，可以发现规划实施过程中存在的问题，进而采取有效的应对措施，保证发展规划的顺利实施。从6所农林高校的“十三五”发展规划文本看，他们都提出了加强规划实施的监督评估。例如，西北农林科技大学提出：建立健全规划实施的中期评估和年度监测制度，不断完善考核机制，组织开展规划执行情况的跟踪分析，编制发布学校《事业进展年度报告》，主动接受全校师生员工和社会各界的监督。南京农业大学提出：健全规划实施的年度监测、中期检查和五年评估制度，完善考核监督机制和动态调整机制；定期组织有关部门对各项规划的执行情况进行检查，考核结果和各部门、各学院的绩效挂钩。中国农业大学提出：建立科学的规划评价系统和反馈机制，定期对规划实施过程、进度和是否达到预定目标进行监测评估和跟踪检查，对规划实施方向、阶段性目标落实情况进行分析，及时发现问题，纠错纠偏；及时将规划实施的评估结果纳入规划修订程序，主动调整规划目标、任务及举措；将规划实施情况纳入部门和院系绩效考核体系。此外，中国农业大学还提出：建立规划执行问责制度，对不能完成规划任务却又不提出调整的部门和院系进行问责。

三、农林高校推进“十三五”发展规划实施的进一步思考

通过上述分析，我国农林高校在编制学校“十三五”发展规划时已提出了一些实施保障措施。为更有效地实施“十三五”发展规划，农林高校还应努力做好以下工作。

(一)加强绩效评估

高校发展规划的实施是通过办学资源的争取与优化配置来进行的。然而，资源配置决策的成效如何，项目实施后是否带来了期望的结果，只有对项目实施情况进行绩效评估后才能作出回答。绩效评估是对项目实施的绩效进行的评价和估量，是项目实施过程中必不可少的环节。为突出项目建设实效，提高资源配置效率，就必须强化绩效管理，建立激励约束机制，构建绩效评价体系，在项目实施的中期和末期组织绩效评估。在具体操作上，首先，各项目承担单位提交自评报告，具体内容应包括建设目标及主要任务的完成情况、采取的主要措施、存在的主要问题及原因、项目实施的效益分析等。其次，学校应成立由主管校领导、职能部(处)、教师代表和校外专家组成的项目实施绩效评估小组，在审阅各项目承建单位自评报告、听取各单位工作汇报和讨论评议的基础上，对各项目实施情况进行绩效评估，形成评估结论。再次，学校应重视绩效评估的效力，根据相关评估结果动态调整支持力度。“对实施有力、进展良好、成效明显的，适当加大支持力度；对实施不力、进展缓慢、缺乏实效的，适当减少支持力度”[4]。

(二)培育支持性文化

大学是一种主要由具有高深知识的学术人员组成，以知识的创造、传播和应用为目标的社会组织。在这样的组织中，科层机制的等级权威、市场机制的物质利益刺激只能发挥有限作用，而文化机制却能发挥十分重要的功能。大学文化作为大学成员广泛接受的价值观念以及由此决定的行为准则和行为方式，体现着大学的内在品质，深刻地影响着大学各项活动的开展。高校发展规划工作发生于特定的学校文化之中，学校文化是影响发展规划实施的重要杠杆。实践证明，高校所倡导的执行力文化、绩效文化、追求卓越的文化等直接影响着学校发展规划的顺利实施。因此，高校发展规划的实施需要一种相应的文化来匹配。然而，良好的规划实施文化不会凭空产生，必须通过精心培育而形成。为此，农林高校应积极培育与发展规划实施相匹配的学校文化，形成支持规划实施的良好氛围。通过文化的影响与传递，使学校的愿景、规划目标内化为全体师生员工的共享价值观，引导师生员工以一种支持发展规划实施的方式行事，不断推进学校沿着规划设定的方向前行。

(三)建立外部环境监控机制

大学作为社会有机体的一部分，或者说社会生态系统中的个体，其生存与发展必然受到外部环境广泛而深刻的影响。对此，英国高等教育研究专家迈克尔·夏托克认为：“对环境的适应能力是一所大学生存的重要因素之一，大学四分之三的变化是由外部因素(如经济衰退、人口变化等)而非内部压力引起的。因此，大学战略管理的最重要原则之一就是涉外——综合评估环境背景并及时做出反应，而不是优先关注内部的活动。”[5]大学发展的外部环境是大学发展的客观外在条件，它包括国家宏观环境和高等教育系统环境两个层次。前者是指在特定的国家背景下影响大学乃至高等教育发展的各种因素，包括国家的政治、经济、社会和科技环境等；后者是指高等教育系统的主要特征和行业结构状况[6]。外部环境因素的广泛性和影响方式的多样性，决定了其对大学发展规划实施的影响具有复杂多变的特点。面对不断变化的外部环境，农林高校要有效实施发展规划，就必须从关注内部条件的优化整合到强调与外部环境的相互匹配。通过建立外部环境监控机制，不断调适与外部环境的关系。一方面要时刻关注外部环境的变化，不断分析外部环境变化给学校建设与发展带来的影响，准确把握学校发展的机遇与挑战，寻求适合学校发展的空间；另一方面要迅速、高效地对外部环境的变化作出反应，把学校的前途与外部环境的变化联系起来，使学校在变化的环境中获得持续稳定发展，最终实现学校的建设发展目标。

[1]刘会平,许晓东.大学规划方法论[J].高等工程教育研究,2013(1):103-106.

[2]袁振国.教育政策学[M].南京:江苏教育出版社,1996:183.

[3]菲利克斯·A·尼格罗,劳埃德·G·尼格罗.公共行政学简明教程[M].郭晓来,等,译.北京:中共中央党校出版社,1997:158.

[4]国务院.统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案(国发[2015]64号) [Z].2015-10-24.

[5]Michael Shattock. Strategic Management in European Universities in An Age of Increasing Institutional Self Reliance[J].Tertiary Education and Management,2000(6):93-104.

[6]大学战略规划与管理课题组.大学战略规划与管理[M].北京:高等教育出版社,2007:70-86.

(责任编辑：胡必强)

On Promoting Implementation of the 13th Five-Year Plan for Agriculture and Forestry University Development

LIU Guo-yu, ZHOU Ying-tang

(Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China)

Development plan implementation is a process of transforming plan text into real performance, and makes up the value and authority of the development plan. By reading and combing the implementation section of the 13th Five-Year Development Plans of 6 MOE-Administrated agriculture and forestry universities, we found out the measures taken by these universities were mainly as follows: to strengthen the organizational leadership, to carry out the information dissemination, to make the detailed plan, to strengthen the resources guarantee, to strengthen monitoring and evaluation, etc. To better implement the 13th Five-Year development plan, agriculture and forestry universities should also strengthen the performance evaluation, set up the supportive culture, build the external environment monitoring mechanism, etc.

Agriculture and Forestry University; the 13th Five-Year Development Plans; Plan Implementation

2016-10-20

南京农业大学改革与发展研究项目“大学发展规划实施研究”(RDP201103)

刘国瑜,男,南京农业大学发展规划与学科建设处副研究员；研究方向:高校教育管理。

G640

A

1009-1173(2017)01-0070-04