我国现阶段农村土地改革探讨

代文良

摘要：随着城镇化的快速发展，大量农民流向城市长期务工，导致农地荒芜、村舍闲置、农业发展停滞。另一方面，农村留守人员大多已这高龄，体力已不再事宜种植农地，土地产量低、收益不好，普遍种地愿望不高。家家包地、户户种田局面已经发生了深刻变化。为适应新的生产关系，土地改革势在必行。

关键词：土地流转；流转形式；土地改革

自2007年6月国务院批准重庆、成都两地设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，通过农村产权交易市场等形式促进农村土地流转和适度规模经营到今已近10年。农业部统计显示，截至6月，全国2.3亿农户中，流转土地的农户超过了7000万，比例超过了30%，东部沿海发达省份农民转移多的地区这一比例更高，超过50%。今年10月底，全国依法登记的农民合作社达174.9万家，超过全国农户总数的4成”。在农业部近日召开的培育新型经营主体发展农业适度规模经营座谈会上，农业部部长韩长赋表示，随着我国城镇化和农业现代化深入推进，农村劳动力大量转移，新型经营主体不断涌现，土地流转和适度规模经营发展已成为趋势。

一、当前农村土地流转普遍存在的难题

其一，部分农户土地流转积极性不高，向集中连片流转的难度大，不利于规模经营。依靠经营权流转，不断扩大经营面积并通过机器对人力替代，为粮食生产的规模经营铺路，这是放活经营权的意义所在。农村留守老人、无技能人员进城就业比较困难，只能靠“一亩三分地”维持基本生活，影响了土地流转进程。

其二，有些农户和集体产权权属不够清晰。集体和农户产权确权登记颁证不到位，以土地承包经营权为主的产权交易受让户获得产权后，没有权威的流转经营权证。部分农民对承包权与经营权认识不清，误认为流转使用权就会失去承包权，宁肯粗放经营也不愿把土地流转出去。

其三，土地流转尚处于起始阶段，没有形成完整规范的流转程序，缺乏科学管理，土地流转发生纠纷处理难度大。具体表现一下几个方面：1.大量土地流转行为仅凭农户之间私下口头约定达成，承包权在农民手中，农民和承包经营方直接发生交易，农民考虑到地租变化，一山望着那山高，不仅租期短而不稳定，土地流转成本也不断上升。在2008年前后土地成本每亩500元，而随着近年各种主体参与农业的热情高涨，土地流转价格不断攀升。价高者得。对于大规模承包土地种植粮食的经营者，因粮价下行及气候灾害影响，连续亏损，经营压力陡增，外地承包户在拖欠租金情况下直接跑路，导致农田荒芜，土地承包金更是无法落实。2.变相改变土地用途的农地非农化倾向。典型的是一些人跟风下乡圈地，耕地上种植树木，树苗成型销售不出去，引来大群的鸟类，破坏果农的经济作物，苦不堪言。3.盲目追求规模，政府激励导向出现偏差，由于对承包经营人进行补贴，土地流入的目的是套取政府补贴。

其四，农村产权相关部门配合不力。没有统一的顶层制度设计，各行其是；产权信息资源不能共享；产权类性质界定部门不清，如：土地中的耕地、四荒地、林地等由哪个部门来界定。

其五，土地承包经营权流转年限很难突破。现行的法律明确规定土地承包经营权流转年限不得超过剩余承包年限，而一些社会规模化土地经营主体，因农业投资较大，而且回收期又比较长，需要流转年限延长，但法律规定不允许。所以积极性不高。

其六，土地承包经营权抵押融资不顺畅。一是没有统一的标准，评估价值确定困难；二是农业生产既有自然风险又有市场风险，预期收益难以确定，风险控制难；三是经营主体初期只有投资而没有收益，金融机构却要求用预期收益评估值抵押等。

对当前农村土地经营权流转工作中出现的问题，基层部门应充分利用多元化的调处机制，将纠纷化解在基层、解决在当地。对当前因气候灾害和粮价下行导致经营难以为继的粮食规模经营户，基层部门应引导土地流转双方共同协商，就缩短流转期限、调整流转价格等，对流转合同进行适当调整，帮助经营户度过难关，防止经营户“毁约弃耕”，给承包农户造成更大损失。充分发挥农村土地承包纠纷调解仲裁功能，及时受理并妥善调处各类土地流转纠纷。应该加强对新型经营主体的宣传教育，引导其增强市场风险意识，主动调整应对，提高经营水平。加强监督，相关部门要定期对流转的土地进行巡查，严防套取农业补贴。

二、针对土地流转普遍存在的问题采取的措施

一要积极引导和鼓励农民将土地以入股的方式把土地集中起来，实现连片，既可以由合作社统一经营，也可以由农户承包经营。这样，既维护了土地承包经营权人的利益，又可以克服单家独户的小生产的局限性。目前土地流转主要为农民个人流转。同时应借鉴已成功的“工商资本+农村集体经济组织+土地入股+新型经营主体”、“合作社+农户”、“企业反哺农业”等产业化经营模式，在部分具备条件的乡村开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点。例如有些乡镇上有罐头厂，由于本地以前都是小片种植，生产用的黄桃、山楂、蘑菇等都是从外市批量运输过来再加工。现在通过土地流转可以大规模种植黄桃、山楂等，就可以与企业合作实现“企业+合作社+农户”模式。通过引导性的组织农民或农民专业合作社走品牌化道路。打造农产品品牌和原生态民俗旅游品牌。挖掘、包装、打造农产品品牌，发展精细农作物、制造精细农产品。拓展农业的多功能性，如农家乐、旅游农业、创意农业等。让“互联网+”成为推动现代化农业发展的驱动力。

二要大力宣传土地流转政策，积极鼓励和引导农民转变观念，自主创业、有效就业，让土地流转成为农民自觉自愿的行动。循序渐进，按市场规则办事。

三要加快土地承包经营权确权和其他产权颁证工作刻不容緩，农村集体产权和农户承包经营权流转的前提是归属清晰，权责明确，以证确权，凭证交易。具体做到如下几点：1.领导重视、经费保障、推动确权登记开展。2.创新方法、依法依归，确保确权登记质量。3.积极探索、搭建平台促进确权成果应用。

四要制定相应的激励措施，在资金、技术等方面给予优惠。由于投资农业需要的资金量非常大，是投资期限长、收益慢的项目。有的合作社前期投资大部分靠贷款，后续资金跟不上，个别合作社由于资金出现困难，半途要给农民退地。在资金方面：1、对达到一定规模和条件的经营主体给予资金补助，根据经营方的具体情况，细水长流，在成长的过程中不断释放补贴资金。2、完善水利、交通等农村基础设施建设，降低种植成本；技术方面：1、开展农民技能培训，包括农民科技带头人、农产品营销人才、农业科技推广人才、发展专业合作社的带头人等。2、积极发展农业职业教育，提高涉农职业教育的质量。注重推动各种农村组织的发展，提高农民的组织化水平，从而引导农村创业者科学、理性的思维去参与、管理农村建设。土地流转后，必须要有实力、懂农业管理、专业种植的农户才能搞好，否则问题太多。

五健全土地承包经营权评估、抵押担保机制。土地承包经营权评估值以土地经营权流转费和土地附着物评估价为标准，针对抵押物不同规定不同抵押比例。新型农业经营主体在经营土地初期如果抵押值评估价不足抵押额，政府应建立政府性的担保公司给予担保，帮助农业投资者度过投资期初融资困难，也可鼓励社会担保机构参与农村土地承包经营权抵押担保。

同时应注意到土地流转规模化、产业化运作并不是完全没有风险，在农业生产领域自然灾害、市场低迷等不可预估风险时有发生。土地流转后，以租金债的形式取代了对物的直接支配权。债权的实现受到各种外在因素的干扰，与直接对物的支配相比，具有较大的不确定性。当前土地流转的实践中，对该类问题进行综合考虑的方案并不多见。一个比较现实的做法就是，适度为农民保留一部分保障性自留地，富余部分再进行长期流转。吉林省部分地方在试行农地抵押贷款的方案中，曾经积极采用了该类做法。

土地改革并非要求所有的小户农地都要流转。因我国各地资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等方面的差异，土地托管和代耕代种也有成功的案例。河南商水县许寨村农民刘国富，平时在建筑队干活，闲时种种地。当地的天华种植专业合作社为他提供托管服务，这让他很省力省心。今年刘国富在托管“菜单式”服务中选择了小麦耕种、打药、收割等服务，小麦收获后送到家，实现了他“离乡不离地、不种有收益”的愿望。目前，这个合作社托管服务面积有120000多亩，辐射带动了周边3个乡镇3000多农户。这种方式在不改变农户土地承包权的同时，实现了农业规模经营，不仅降低了农民的生产成本、增加了收入，也使合作社获得了很大收益。一大批专业服务合作社、专业服务公司、专业服务队涌现，为支撑现代农业发展提供了新动力。

“一种规模化是经营主体不断扩大生产规模，还有一种就是社会化服务组织提供的服务规模不断扩大。两种方式同样可以实现规模效益”。全国政协常委、中央农村领导小组原副组长陈锡文说。“至于土地是否流转，哪种经营方式在什么地方最合适，必须有足够的历史耐心来观察，现在还是在探索阶段，最终要经过实践检验、符合市场规律，要让农民自觉选择，这才是最重要的。”