“居家养老”与“社会养老”相结合的政策支持研究

王芹萼

摘要：文章认为“居家养老”是我国老年群体的普遍选择，“居家养老”对“社会养老”的依赖程度越来越高，建立“社会养老”的政策支持体系，对解决服务主体不明确，社区日间照料棚架问题，社会服务商业化倾向严重具有重要作用。

关键词：居家养老；社会养老；社区服务；日间照料；社会工作

一、问题的提出

本文的“居家养老”与“社会养老”相结合在研究中的界定，与学术界社区居家养老主要内容有重合的，但是，其中的社会养老外延更广。养老服务作为社会保障制度全覆盖的延伸，是社会文明发展的一个重要标志。中国传统文化源远流长，其影响渗透进社会生活的各个领域，传统家庭伦理文化对养老模式影响深刻，调查数据显示，90%以上的老人愿意“居家养老”，因此，政府主导的社会养老显得十分迫切和必要。

河南作为人口大省“截止2014年的数据显示河南省的人口总量已经达到9436万人”（胡亦然），占全国人口的6.9%，而在河南省的人口总数中就65岁以上的就占全省人口的9.4%，相比2013年增加了0.3%，老龄人口的迅速递增持续到2030年，将达到老龄高峰，如何缓解老龄人口对社会经济发展造成的压力，释放家庭养老的困境，以保证老年群体在生命活力下降后生命进程的尊严，确实是衡量一个社会进步的标志，也是考量政府社会管理能力的重要内容。

国务院办公厅《社会养老服务体系建设（2011-2015）》提出，建设以“居家养老”为基础，社区为依托，机构养老为支撑的养老服务体系。“居家养老”是居民养老的基础选择，要真正实现“居家养老”，必须要有完善的“社会养老”服务，“社会养老”可以调动更多的社会资源，促使全社会担负社会关照的责任。因此，建立“居家养老”与“社会养老”相结合的政策支持体系成为今后一个时期政府治理的方向和趋势。

在养老保障体系建设的讨论中，养老模式的选择备受关注，将居家和社会化服务有机结合，使老年人既能继续留在熟悉的环境中舒心的生活，又能得到他们所需求的的生活和精神照顾。不仅能够使他们安享晚年，享受社会进步和发展带来的物质生活、文化精神生活的愉悦，还可以免除年轻一代的后顾之忧。本课题组对河南省老年人口的抽样调查表明，选择居家养老占比高达90%。学者对这一养老模式是认可的，赵丽宏（2010）认为居家养老服务是全世界多数家庭的需要，而且居家养老的发展不仅适合中国国情，更是符合中国国民的思想观念。张民省（2012）觉得随着全球化的老齡化进程，我国的养老模式应该有一定的创新，而新型的居家养老模式应该得到很大力度的推行。陈平（2013）提出居家养老是适合我国国情的一种养老模式，是具有中国特色的养老模式，而且对于社会的和谐发展有着重大性的作用。

欧美等发达国家接受居家养老服务的老年人的比例在80%左右。日本居家养老也十分普遍。社会支持居家养老已经成为21世纪世界共识。在理论研究中，为方便表述把这一模式称为社区居家养老模式，以区别于社区养老、居家养老。

国外社区养老服务研究有三个特点：一是强调家庭和社区的作用；二是老年人的福利主要集中在生活中的照顾；三是着重强调了政府对增进老年人福利所发挥的作用。我国已处于老龄化社会，家庭的小型化以及养老负担的加重使普通的家庭难以从时间、精力以及费用等方面独自承担家庭养老的重担。并且，由于财力的有限性，国家也不可能承担家庭养老的所有费用和职能。因此，我国应充分发挥社会养老职能，构建科学合理的养老服务体系，使老人居家享受优质的社会服务，同时也使自己的子女从繁重的养老重负中解脱出来。

二、“居家养老”对“社会养老”的依赖分析

推进“居家养老”与“社会养老”相结合，超越社区养老范围，形成了双轨并行，相互依赖，共同解决面临的老龄困局。居家养老是基础，社会养老是建立以政府主导，社区为依托，动员全社会力量多元参与熬年群体的社会服务支持系统中来，进行社会资源的重组和利用，实现帕累托最优。

“居家养老”对“社会养老”的需求主要包括，生活照料、娱乐需求、精神慰藉、医疗服务、法律援助等。黄艺红，刘海涌（2005）对老年的调查数据显示，老年人有7类需求，机构养老的标准服务涵盖老年生活的19大类。王琼（2016）所做的城市社区居家养老服务需求界定8项内容，进行研究分析，本课题把社会养老服务界定为9项必须内容。通过调查，我们发现，居家养老对社会养老的需求呈现多样化趋势，依赖程度会随着独生子女一代父母年岁增长而增长，对社区活动基础设施要求提升。

1.居家养老对社会养老需求多样化，依赖程度逐步上升

宋宝安（2009）提出来老年人的需求是越老越多样性了，除了一般的饮食起居的物质需求外，更需要的是精神层面的需求如：娱乐活动、精神慰藉等和医疗卫生的需求；杨艳珠（2013）把老年人的需求归纳总结为日间照料、文化娱乐、医疗卫生、精神需要、应急救助、法律维权等；贾雪华（2012）提出来现在的居家养老的服务重点都着重老人的物质层面，而对老人的精神需求不重视。我们调查现实文化娱乐、体育健身成为老人最高的选择，其次为上门看护、聊天、代购、定期体检，但是社区能够提供的定期探视只有9.804%。

2.“居家养老”对“社会养老”的需求，依赖于基础服务设施。而对基本设施进行详细调查的数据分析显示。养老服务基本设施建设存在许多亟待解决的问题。如国家民政部门、河南省民政厅等文件都规定，社区居民公共活动场所和服务场所的面积不少于1000平方米，调查显示难以落实。新建社区一般都有居民服务站点，社区服务中心，老旧社区，农村社区服务设施落后。社区服务站、日间照料中心配备不到位，调查组在有些地市调查几乎所有社区，都只是检查时开门，平时就关门了事，社区服务棚架问题严重，服务人员断缺，紧紧依靠社区工作人员，不能够解决问题。孙钦荣（2013）、王健等（2012）认为现在大多数的社区日料照料中心，有设施，无服务；呼叫中心缺乏服务人员，上门服务走过场等现象。

3.“居家养老”急需的服务发展进程比较缓慢，而且在发展过程中各方人士都有自己的看法

孙仲彝（2011）认为政府应该在居家养老服务中占重要的位置，为建设更好的居家养老服务体系起到重要的作用。方秀云（2013）觉得资源整合应该成为居家养老服务发现的重心。俞贺楠等（2013）、耿雅琴（2013）认为许多社区“社会服务”停留在口头上和文件里，社会服务无法落地，棚架问题严重。刘灵芝（2012）、李兵水（2014）认为“社会养老”服务与“居家养老”老人的需求相差甚远，亟待相关政策支持。在本次调查中，也有居民反映社区服务，尤其是免费服务上门存在作秀现象。

首先，社会服务供给主体缺失，无论是日间照料中心，还是社区服务中心，其主导主体都是政府，而政府在倡导这些服务的时候，仅仅把任务交给社区，社区工作人员的职能定位在管理社区、服务社区。但为老年居家养老群体的服务，有其严格界定，社区既无资金、又无服务人员，无法实现正常的服务，中央电视台报道的社区日间照料中心关门现象绝非个例。各地建立的12349呼叫中心，由于缺乏服务人员也无法实现正常服务。许多地方政府购买服务停留在政策层面。

其次，社会服务商业化倾向严重，家庭负担加重。叶妍（2014）觉得让民营资本与居家养老结合起来，能够让居家养老向市场化发展，加强养老服务人员的培训与教育，提高其养老服务的服务质量，使居家养老能够更好的服务到老人。养老产业属于公益性产业，低收益行业，主要依靠规模效应，养老服务更是政府不可推卸的社会责任。但是，现实情况不容乐观。一方面居民急需的基本服务无法实现，另一方面为居民提供服务的商业公司严重亏本，甚至有些雄心勃勃进入养老院领域的商业公司资不抵债，宣布破产。目前，政府投入到养老行业的资金量不少，但主要用于养老院建设，如，河南省财政，通过民政厅每年对养老机构床位补贴，原来规定800元，2015年后有所提升。对养老院的直接补贴始于2014年，惠及有一定规模的民营养老院，这一补贴资金量较大，基本可以弥补民营养老院的前期投入。但是，“居家养老”所需要的社会服务落实缓慢，覆盖面有限，公益性服务、低价位服务，政府购买服务缺乏机制约束，制度需要完善。

做好社会养老的供给侧改革，“居家养老”是我国大部分老人的选择，“社会养老”如何满足老人的需求成为矛盾的焦点。在满意度调查中，42%的老人认为服务一般，23%的老人不满意，2%的老人非常不满。需求与供给矛盾的解决，取决于我们对于居家养老老人需求的了解，需求的不同层次又决定供给主体不同层次的选择，因此，社会养老也需要供给侧改革。王琼（2016）研究认为，城市社区老人受收入状况、子女数量、文化程度等不同的影响，对老年生活的满足程度稍有不同总体来说他们的需求没有差异。基本表现为物质生活需求、日常活动的照料需求、精神文化娱乐活动的需求、心理健康的需求等。

三、结语与政策支持讨论

随着社会经济模式的变化，人口结构、家庭结构的变化，传统的家庭养老必将被新的养老模式所取代，社会变化和养老制约因素对家庭传统孝道、养老方式将产生革命性的影响和冲击。悲观主义认为，这一变化，将引起中国几千年稳定的传统文化等社会元素丧失。那么，我们选择“居家养老”与“社会养老”相结合，既不丧失居家之天伦之乐，又能使社会养老多元化支持体系发挥作用，不失为一种最佳选择，符合国情、延续传统。21世纪最好的选择，家庭困难社会化解决的良好途径与方法。

要实现“居家养老”与“社会养老”相结合，政府财政支持是必不可少的政策选择。在调查中发现，老年居民对锻炼和娱乐的需求排在第一方队，而社会养老服务设施、老年健身器材、老年活动中心、日间照料中心等基本设施需要加大建设力度，农村社區建设更需要加大投入。在投资方面除了吸引社会基金外，重点是政府投资带动。

由于“社会养老”服务的公益性的特点，其服务主体和服务提供的主导力量必须是政府。政府提供免费项目、低收费项目和商业高收费项目相结合，才能提供更好的“社会养老”服务，根据王琼（2016）的结论，“居家养老”的老人对“社会养老”服务的利用比例只有7%，我们的调查结论基本一致，如，平顶山老年居民，对12349服务热线的使用，利用率不到6%，一边是急需的社会服务，一边是对服务热线的冷漠。导致“居家养老”需求与“社会养老”供给严重背离。因此，近年来商业性养老服务公司纷纷关门，不断向民政部门诉苦，寻求政府补贴，养老服务业应该属于黎明前的黑暗阶段。当新一代独生子女父母年老的时候，居家养老对“社会养老”需求会急剧上升。目前，要解决“社会养老”支持者的生存，又满足老年群体的需求，政府购买服务该应运而生，促使“社会养老”服务落地生根。因此，政府在扶持养老机构的同时，必须适度支持民政部门购买服务，形成有效供给，满足居家养老的需求。也维持服务企业的生存，做好应对激烈老龄社会的大规模需求的到来。

建立“社会养老”政府主导、第三部门提供公共服务、市场参与的多元社会服务体制，政府担负最终责任主体的制度机制。我们反对把居家养老社会服务的责任完全推给市场，反对过分商业化，主要基于政府责任主体和政府主导养老保障的考量。但是，我们不反对政府主导，调动各方力量参与到社会养老中来。老龄社会到来，家庭问题社会化，这一问题的解决依赖于多元力量的参与。因此，我们认为，应该有“四方力量”（家庭、社区、社会、政府），形成“四大支撑”体系，共同解决居家养老的困境，但是最终的责任主体应该是政府，建立政府最终责任主体机制。

关于解决社会养老服务的棚架问题，社区服务作秀现象，重点是解决培育壮大老龄服务队伍问题。社区管理人员和社区养老服务人员来源渠道不同、职能不同。要满足老年人多层次、多样化的服务需求。必须由政府主导，劳动部门牵头组织培训居家养老所需的各类服务人员、工作人员，包括配备社会工作者。不断提高社区服务人员专业化、职业化水平，鼓励高校毕业生、复转军人、社会工作者等社会优秀人才从事社区服务工作；大力发展志愿者服务，依托志愿者协会，加强志愿服务常态化建设，为老年人提供精神关怀等免费服务。政府主导构建“十分钟养老服务圈”，建立快速反应服务机制。

鉴于老年群体的特殊需要，社区医院要突出公益性质，切实开展为老年群体服务业务。卫生部门对社区医院开展检查，要求社区医疗服务机构从制度上保证，对附近行动不便的社区居民提供力所能及的上门服务；还可以把社区医疗机构与社区养老中心配合，为老人提供全方位的医疗跟踪服务。