基于制度经济学视角下我国限牌政策的比较分析与启示

邓明扬

摘 要：近年来，各具特色的限牌模式逐渐在国内一、二线城市紧锣密鼓地铺开，从实施效果来看与有效配置的理想状态相差较远。本文基于制度经济学视角，通过对两种主要的车牌发放政策进行剖析及简要评述，以试图为车牌发放政策的改进，进而实现道路空间资源的优化合理配置提出建议。

关键词：限牌模式 “摇号” 拍卖 外部性

一、前言

中国用了将近30年时间真正迈入“家轿”时代，汽车为普通家庭带来的幸福感随着中国经济阶梯式发展从沿海弥漫至内陆。据公安部交管局统计显示，截止2016年底，全国机动车保有量达2.9亿辆，其中汽车1.94亿辆，汽车驾驶人超过3.1亿。全国机动车和驾驶人保持快速增长，新注册量和年增量均达历史最高水平。在1.6亿小型载客汽车中以个人名义登记的小型载客汽车（私家车）达1.46亿辆，占92.60%，同比增长15.08%。全国平均每百户家庭拥有36辆私家车，成都、深圳、苏州等城市每百户家庭拥有私家车超过70辆。幸福感膨胀的背后是车辆数量的急剧增长及引发城市交通拥堵、环境污染等负效应。为此，部分地方政府相继出台相关车牌限购政策，限牌时代或已到来。

二、制度设计视角下限购车牌主要政策类型的经济学分析

人口的增长带来公共资源相对价格发生变化使得产权的界定具有经济价值。车牌限购实质是对道路空间使用权的界定，道路空间作为一种稀缺的公共资源，其稀缺性在高峰时段更为明显。其权利的过度使用致使“公地悲剧”——交通拥堵上演及其造就的油耗、时间成本、环境、噪音污染等负外部性使得个人成本与社会成本偏差逐渐拉大，按照市场自动调节机制难以激励私人将负外部性内部化从而出现市场失灵现象加重了对产权界定的需要。车牌作为现代社会中道路行驶的标志具有不完全的竞争性和排他性，符合准公共产品特性，

（一）北京摇号购牌模式

北京是中国第一个实施摇号购车的城市。2010 年 12 月，北京市发布了《北京市小客车数量调控暂行规定》，开始对小客车实施数量调控措施和配额管理制度且明确规定了小客车配置指标，以摇号方式无偿分配。摇号的方式似乎能够有效保证公平，但并不是一个十全十美的方法。

车牌这种准公共产品提供跨越市场交易，直接给由政府设定的机制给消费者发放“许可证”，这样的交易成本看似为零，有利于提高经济效率和国民福利，但其实现的前提是保证摇号面前一律平等，杜绝摇号过程中各种黑幕，否则将降低公共政策机制的运行效率和产出效益，反而破坏社会财富分配的合理性。“中彩票”式低门槛的搖号，在实际运行中引发的管理问题难以忽视：

1.加大购车牌的难度

2017年第三期小客车摇号数据统计显示中签比约为843：1，意味着公民希望通过摇号获得车牌机会越来越渺茫。据媒体报道，在摇号政策实施后，为提高中签率，全家总动员参与摇号，出现摇号基数虚假膨胀，而实际上真正有购车需求的只是其中的较小部分。按规定，这些“虚假”号码如果没有中签将一直保留在摇号的申请基数中，直接导致真正急需购车消费者摇中的概率变小。另外参与摇号成本过低不仅导致倒卖摇到车牌号码为生的“黄牛党”的出现，同时弃号现象严重，抬高中签难度。

2.寻租导致实质上的不公平

为确保摇号的公正公平，管理部门采取了“多重随机”摇号、视频直播和公证员监督等措施，但摇号程序存在不够透明和细节把握上不够完善的问题，直接影响到政府在公共物品供给政策的公信力和公众参政议政的积极性。由于监管制度不完善，“人情号”任然存在，车牌摇号逐渐成为各种利益寻租的新市场。

3.催生灰色车牌产业出现及以租代售业务

限购车牌增添其经济稀缺性，衍生出一条车牌灰色产业链。由此也印证了比利时经济学家洛德·富雷卡的相关论述，“政府管控越严厉的地方，越易出现成规模的利益集团和完整的利益链条。”如，汽车 4S 店的销售人员向媒体透露可以托人花钱办车牌按当地户口与当地户口差别收费。除此之外，不乏汽车销售商推行“以租代售”业务，宣称公众可以先行购车，后可借用汽车租赁公司或者 4S 店的车牌，待摇号中签后再办理过户手续。该项业务表面看似“顾客友好型”，实则是公众需缴纳的车牌管理费用与中签时间成正比，加重车主的隐形购车成本的同时需承担政策风险等机会成本。由于该项业务尚属法律中灰色领域，一旦发生法律纠纷，消费者的合法权益将难以受保障。

（二）上海拍卖购牌模式

早在1994 年上海开始对私车牌照实行竞拍制度，引入市场手段配置车牌的拍卖机制。该模式以政府每月投放一定的车牌额度，意向获取车牌竞拍者通过参与竞投获取车牌。通过拍卖将稀缺的车牌资源配置给购买欲望最强即出价最高者有利于实现经济效率。上海车牌限购制度实施以来有效控制了私车总量的增长速度，牌照拍卖资金通过合理使用为公共基础设施建设及改善提供稳定资金来源，同时带来出行效率、城市综合环境的治理、噪音及道路安全等改善的间接效应。

但现实中车牌额度拍卖与单纯的市场配置资源仍有所差别，原因在于车牌额度决定者是地方政府而不是市场。上海车牌拍卖政策实质是用市场化和行政化结合的手段配置车牌，车牌资源的稀缺程度由政府行政力量决定，通过竞拍抬高购车成本，最终达到限制汽车保有量的目的。但该项措施在价格制定方面并未有效调控，造就上海车牌成为“最贵铁皮”，据数据显示，上海2017年3月私车牌照最低中标价87800元，平均中标价87916元。除此之外，该项政策对相关产业发展、社会公平的实现及公共管理方面均带来冲击。

三、总述车牌发放政策与制度设计的改进建议

目前，继上海、北京车牌限购后，贵阳、广州、天津、杭州等地陆续实施汽车限购。后实施的城市多采用综合模式，如广州结合京沪之长兼顾效率与公平，在试行办法中，既为普通大众提供了免费摇牌的方式又为一些急需购车上牌，经济能力较强的人提供途径进行竞拍，竞拍所得再运用于城市交通建设。同时倡导新能源汽车、低排量汽车的使用做到节能环保；杭州采取八成摇号方式，两成竞价方式。

未来汽车限购或将成为一种常态，交通拥堵严重的大中城市将出台类似政策。综合本文分析，限牌政策在一定程度上放缓机动车总量的增长速度、缓解道路拥堵及减少尾气排放。但公共选择学派認为，在做公共政策的制定与实施过程中政府存在一些明显的惰性及缺乏民主性。政府在考虑政策可选项是，往往优先考虑最容易实施而非最合理有效的方案，车牌限购政策也只是众多解决办法中的成本最低、见效最快的手段之一而并非最有效的解决途径。事实也证明，限购对于北京上海等一线城市道路拥堵状况效果有限，相反其引发的一系列副作用明显。限购时代那些花高价竞拍到“高价铁皮”的消费者以及“侥幸”摇号中标的车牌得主的消费行为或将受到较大影响。与北京上海类似，广州及随后即将限牌的城市，汽车消费结构将呈现更加偏好于大排量、豪华甚至过度铺张的趋势。

针对目前限购牌照的种种问题，可以从几个方面考虑：完善车牌发放信息披露制度保证政策实施更加公平透明；严格限制准入和退出机制打击弃号行为与“黄牛党”等投机分子，同时可提高中签率；引入问责惩戒机制，“将权力关进制度的笼子里”，打击寻租腐败行为。另外，从长远来看私车牌照拍卖制度只是一个过渡性的措施，需要一个替代性的政策，收取拥堵费无论是从理论还是从实践上都是一个不错的选择，但是在此之前不仅硬件上面需要保障如电子收费系统，还需要考虑平衡已购车方的利益等，需要很好的规划才能实施。

应明确的是城市交通拥堵的长效治理必须从综合、系统的战略角度，即车牌限购政策仍需与其他相关配套政策配合发挥作用。首先，科学的智能化交通管理技术支持是必要的，便于真正建立交通管理决策支持体系的科学论据，来指导城市交通拥堵治理工作。当一个地区出现交通拥堵，这时通过先进的管理手段，将高峰交通量，占路大、效率低的交通量等进行必要的限制和转换，以达到缓解交通拥堵的目的。如新加坡电子道路收费系统的实施，削减了其拥挤收费区约15%的交通量。其次，发展公共交通和加强路网建设是最主要的，需要长期的努力。完善的交通体系保障市民“最后一公里”的出行难题得以解决，积极结合“共享单车”促进交通出行主要方式向“步行+骑自行车+公共交通”合理转变。

限购时代更应抢抓机遇加快新能源汽车产业发展。全国各地限牌，对新能源汽车不仅未加限制且都有鼓励政策，这无疑是弥补因汽车限购而给地方经济带来的损失的机遇。加快发展新能源汽车不仅对于优化能源结构，治理大气污染、提升城市品牌形象具有重要的意义，对于发展地方经济，减少因汽车限牌所带来的负效应，促进产业结构改善等提供了有利条件。

参考文献

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