首都人口疏解的制约因素与突破思路——基于国外城市人口疏解的经验

姜鹏飞， 唐少清

(北京联合大学 商务学院， 北京 100025)



首都人口疏解的制约因素与突破思路
——基于国外城市人口疏解的经验

姜鹏飞， 唐少清

(北京联合大学 商务学院， 北京 100025)

根据首都圈人口特点，借鉴国外城市经验，提出人口疏解的突破思路。即：人地统筹，构建大区域人口协调机制；产城融合，发挥产业链“以业带人”的作用；职住平衡，提升卫星城人口“磁力”；人口迁出示范，加快北京城市副中心、雄安新区建设，带动高端要素流动；生活成本阶梯化，运用经济杠杆，引导人口梯度转移。以此为首都人口问题提供决策参考，进而实现京津冀都市圈人口流动性与区域承载力的平衡，拓展人口经济密集区域人口流动问题的研究视野。

人口疏解；首都人口疏解；国外城市人口疏解经验；京津冀协同发展

人口疏解是人口学、社会学、管理学等领域的重要研究课题。特大城市的人口疏解问题是世界性难题[1]。随着京津冀协同发展成为国家战略，首都人口疏解问题已成为社会焦点与理论热点。人口疏解的动因源自两方面：一是首都人口集聚不经济的“拥挤效应”引发“大城市病”；二是人口流动失衡加剧了区域经济发展的“马太效应”。由此可见，人口疏解既源自居民对宜居城市的内在诉求，也来自政府适应城市转型、促进区域协调发展的行政驱力。北京作为国内主要人口聚集地，以人口流出停滞，人口流入提速为特征的“流动滞胀”问题突出[2]。首都采取“疏堵结合”的政策来疏解人口，前期“控规模”效果明显，常住人口的增速、增量实现双下降[3]，但“调结构”任务依然艰巨。首都人口问题成因复杂，人口疏解涉及三地民生刚需和利益的再分配。由于美国纽约、英国伦敦、法国巴黎、日本东京、韩国首尔等国外城市均面临过人口拥堵问题，并采取了行之有效的措施，对中国首都人口疏解具有一定借鉴意义。因此，本文基于国外城市人口疏解的经验，结合首都人口特征，提出首都人口疏解的突破思路，希望能为京津冀协同发展及首都人口疏解提供政策建议。

一、首都人口疏解的现状与制约因素

(一)首都人口疏解的现状

北京依据“严控增量、疏解存量、疏堵结合”原则，结合行政手段和市场手段，以户籍管理、产业政策、城市规划等为抓手，通过“限入类”“疏出类”“结构调整类”“保障类”四类路径来疏解人口(表1)。

“以房管人”“以证控人”等“限入类”政策和清理“城中村”、加强出租房管理等“疏出类”政策，对优化人口环境、控制人口规模发挥了重要作用。“以业控人”的产业路径重点关注“低端”产业转移。随着产业陆续迁出，低端产业从业人口规模逐渐降低。以上“限入类”“疏出类”路径在一定的范围内控制了人口增长，解决了“控规模”“控增速”的人口数量问题，但尚不足以解决“调结构”问题。以交通网络建设为主的“保障类”路径，加速了人口流动进程，但目前多元交通工具接驳繁琐。以“都市圈”建设、产业转型升级为代表的“结构调整类”路径，在一定程度上缓解了人口结构矛盾，但卫星城的人口“反磁力”作用尚不明显。

表1 首都人口疏解政策手段与转移路径

(二)首都人口疏解的制约因素

首都人口疏解不仅应该关注数量问题，严格控制人口规模和增速，还应密切关注人口的结构问题，剖析人口的区域结构、产业结构、职住结构和进出结构等结构性失衡问题，进而建立人口疏解的长效机制。

1.京津冀跨域协同问题：三地存在条块分割、封闭分散的体制障碍。首都人口疏解需要加强京津冀三地横向合作。由于我国的行政体制是自上而下的纵向模式，各地区制度环境存在差异。在三地合作中，各治理主体的“缺位”“越位”“错位”问题在所难免。因此，三地应避免“区域本位”意识，克服条块分割、封闭分散的体制障碍。如果三地不能在发展观念、区域治理、产业协同等方面跟进都市圈发展，则首都人口疏解效果难以保证。

2.“以业控人-以业引人”的关系问题：人口流动推力与拉力失衡 。“以业带人”的产业路径有助于实现劳动力的群体性流动。首都前期实施了以产业转移带动人口转移的“双转移”政策，卫星城积极承接非核心功能。从政策效果来看，首都“以业控人”力度较大，承接地“以业引人”能力略显不足。“以业控人-以业引人”之间的非均衡性导致实际产业转移、人口转移态势仍落后于政策预期。由于接近1/4的首都外来人口来自河北，提升河北的产业吸纳能力是解决首都人口问题的关键课题之一。

3.“生产-生活”的关系问题：首都人口职住结构性矛盾突出。以“就业四环里，居住五环外”为特征的“职住分离”现象是首都“潮汐式”交通现象的诱因。虽然首都中心城常住人口已外迁，但就业岗位仍向中心城集聚。目前，74%的就业岗位分布在城六区，半数以上人口居住在五环之外[4]。因此，人口疏解必须充分考虑职住结构，兼顾中心城与周边地区的生产和生活双重需求。

4.人口迁移的路径依赖问题：首都人口疏解的区域粘性较大。首都优质资源集聚以及与周边地区(尤其是京冀之间)的经济差异，是导致人口“进出失衡”的重要成因之一。而且除了房价较高之外，北京居民其他生活成本不高，甚至低于周边城市。因此，虽然低端产业已经迁出北京，但部分劳动力并未随产业转移迁出中心城，甚至存在“钟摆式”的劳动力回流现象。由此可见，首都人口疏解的区域粘性、产业粘性较大，路径依赖问题亟须破解。

二、国外城市人口疏解的经验

国外城市往往坚持“政府主导、市场引导”的原则，运用法律手段、行政手段、市场手段，多管齐下治理人口问题。由于人口总是依附于企业、家庭、社会等因素存在，国外城市会依托企业、户籍、土地等管控单元，通过以“证”控人、以“业”带人、以“地(房)”管人等路径促进人口疏解。

(一)国外城市人口疏解手段

在国外城市人口疏解中，法律手段、行政手段主要表现为“以控为主”的限制性的措施，具有直接性、强制性的特点，短期效果明显；而经济手段则表现为“以疏为主”的调节性措施，关注长期效益，具有宏观性和间接性特点，但见效速度较慢。国外城市人口疏解手段如表2所示。

表2 国外城市人口疏解手段

1.政府主导：通过法律手段、行政手段控制人口无序增长。政府通过制定法律法规、行政规章制度等手段来发挥人口疏解的主导作用。伦敦、首尔、东京、纽约等城市通过立法和规划“双轮驱动”来直接控制人口规模。日本先后颁布、修订了《首都建设法》(1950年)等多部法律，调整城市空间结构和产业结构，控制东京人口无序增长[5]。首尔制定了《首都圈整备计划法》(1982年)、《新行政首都特别法》(2004年)等法律，采取“迁都”、“迁行政机构”以及“地带控制方案”等手段，释放空间资源，带动首尔人口疏解[6]。英国通过制定大伦敦发展规划(2004年)，来合理规划区域人口的空间布局，并颁布《绿带法》(1938年)、《新城法》(1946年)，界定土地功能，带动人口向新城转移[7]。纽约通过实施“精明增长计划”(2000年)，提升土地集约使用效率，防止人口边界无序蔓延。

2.市场引导：通过经济手段带动人口有序流动。纽约、伦敦、首尔、东京等国外城市主要通过产业政策、财政政策、税收政策、信贷政策、价格政策等经济手段疏解人口。

纽约实行差别化地价、差别化税价、贷款优惠政策和公共资源向郊区倾斜政策[8]，鼓励企业和居民向郊区转移[7]，并通过“租金控制法”，确保郊区租金稳定，为人口郊区化提供保障[9]。首尔严格执行“地带控制方案”，通过征收拥塞费、高额罚金等经济手段，增加新建、扩建和违建项目成本，控制中心城人口过度增长，并采取“由近及远、逐步外扩”的方式在新城配套公共设施，为人口迁入新城创造良好的条件。伦敦对迁出首都的大企业实行税收减免政策[7]，并制定“为拥堵买单”计划和“低公交票价策略”，来降低中心区人口密度，促进人口流动。东京实行“核心城高成本化管理”，提高中心城生活成本，引导中心城人口向周边地区转移。

(二)国外城市人口转移路径

国外城市主要沿着“疏堵结合”的思路，以居民(常住人口、流动人口)、企业(劳动力)、土地(居民用地、工业用地)为管控单元，通过设置人口进入门槛、产业结构调整、城市规划等路径疏解人口(图1)。

图1 国外城市人口疏解的主要路径

1. 设置人口进入门槛：以“证”控人，直接限制中心城人口规模。在特定时期，国外城市以居民为管控单元，通过“以证控人”设定中心城人口进入门槛。这种路径关注人的“身份”及绑定在“身份”上的福利。如莫斯科的居住证登记发放制度，以及东京类似“户籍”的“住民票”制度，都起到了管控人口的作用[8]。

2.产业结构调整：以“业”带人，确保区域“控人”与“引人”动态平衡。以企业为管控单元的产业转移能够引导劳动力的流向。“以业带人”包括中心城“以业控人”和承接地“以业引人”两种路径。

中心城的“以业控人”主要表现为非核心产业、就业岗位外迁，低端产业的升级、转型，以及高端产业迁入等方面。伦敦、巴黎、东京等城市在人口疏解前期，纷纷将低端制造业、高污染企业迁至新城，带动劳动力从中心城流出[10]。伦敦、东京在人口疏解前期未雨绸缪，对应承接地的产业布局，预留充足的产业用地并建立产业承接优惠政策，确保新城发挥“以业引人”作用。

3.城市规划：以“地(房)”管人，通过界定土地功能，调整人口空间布局。“以地管人”“以房管人”的城市规划是人口疏解的主要路径。国外城市常常以土地(房屋)为管控单元，通过中心城空间限制、都市圈空间拓展重组以及促进人口流动的交通网络建设来促进人口有序迁移。

纽约的“精明增长计划”、首尔的“地带控制计划”以及东京的“绿带管理”政策都属于空间限制的典型代表。“精明增长计划”通过“空间紧凑，混合用地功能”方式来控制土地粗放使用带来的人口问题。首尔的《首都圈整备计划法》将首都圈划分为拥挤限制地带、增长管理地带、自然保护地带[6]。通过严格界定地带功能，调整人口分布结构。东京要求中心城新建住宅必须在绿环以外，不仅控制了中心城人口数量，还保障了环境质量。

“都市圈”、“城市群”建设是实现人口居住空间拓展、重组的有效手段。以点带面的城市群和多中心的圈层结构，可以使人口问题从封闭化转为开放化，扩大城市的人口容纳力。东京都市圈“中心区-副中心-周边新城-邻县中心”的多中心多圈层城市格局和首尔都市圈“多核连接型”空间构造，均有助于人口在大区域内实现合理布局[7][11]。位于纽约都市圈的“波士顿-华盛顿走廊”和位于伦敦都市圈的“伦敦-伯明翰-利物浦-曼彻斯特城市群”，拓展了人口流动边界[9]。纽约通过“新城郊区化”计划，引导居民逐步外迁至周边郊区。伦敦的“新城运动”采取“中心城-绿化隔离带-卫星城”空间路径，引导人口由中心城流入新城[12]。

发达的交通网络是加速人口流动的重要保障。东京的“结构性高速公路框架”、高密度铁路交通网络以及首尔的“1公里地铁圈”，均有助于企业转移和人口跨区域流动。

三、首都人口疏解的突破思路

本文在京津冀协同发展背景下，根据首都人口特征，借鉴国外城市经验，整合人口疏解手段与转移路径，提出以下人口疏解的突破思路。希望在兼顾中心城的人口“推力”与卫星城的人口“引力”的基础上，克服人口流动的路径依赖问题，实现京津冀都市圈人口流动性与区域承载力的平衡。

(一) 人地统筹：培育大区域治理理念，构建跨域人口协调机制

京津冀协同发展涉及到城乡关系、城际关系和城域关系，涉及经济、社会、生态等一系列基本关系[13]。因此，要构建职能明确、有机衔接的跨域人口问题解决机制。

京津冀的产业梯次性、资源互补性和文脉传承性为区域协调发展、人口梯度转移奠定了基础。解决人口问题要“动之以情、晓之以理、予之以利”，综合运用法律手段、行政手段、市场手段解决人口问题。首先，要“动之以情”。考虑京津冀的文脉传承，加强人地交流，促进文化交融和区域合作，实现观念协同。北京应摒弃“大北京”的观念；河北要摒弃“等”“靠”“要”的思想；天津应增加协同，避免重复建设带来的资源浪费。其次，要“晓之以理”。完善人地统筹的法律法规及相关政策，共促首都经济圈可持续发展；最后，要“予之以利”。在满足民生刚需的前提下，运用市场手段，通过经济杠杆和利益补偿机制，激发人口迁移的积极性。

(二)产城融合：产业链“以业带人”，促进劳动力有序流动

城市规划是人口存在的静态边界，而产业布局是人口流动的动态边界。三地要依据资源禀赋，因地制宜制定产业政策，构建产城融合、互补发展的城际产业链，发挥产业链“以业带人”的作用[14]。

“以业带人”，不仅要关注首都的“以业控人”，还要密切关注承接地的“以业引人”能力。首先，要制定“以业带人”的系统性解决方案。依托“一个中心、五区五带五链、若干特色基地”建设，三地集中招商、有序引资，克服单项目落地的“孤岛”效应，推动产业的集群式转移与合理布局。其次，首都要充分考虑劳动力迁移的路径依赖问题，建立“以业控人”的长效机制。承接地要创新产业对接路径，提升“以业引人”的比较优势。产业承接不能成为单一的、接纳低端产业及过剩人口的过程，而应转化为承接地产业的再振兴。

(三)职住平衡：职住融合、公共资源均等，提升卫星城人口“磁力”

在卫星城构建职住融合的功能区，有助于加快中心城人口疏解和卫星城人口集聚的进程，进而促进居民“生产-生活”平衡。伦敦“既能生活又能工作，内部平衡和自给自足”的卫星城建设思路是“职住平衡”吸引人口迁入的有益借鉴[8]。

首都功能的多样性是导致人口过度集聚的主因。要提升人口疏解效率，需实现中心城与卫星城公共资源均等化。一方面，通过优质资源转移等方式增加新城的吸引力；另一方面，加强卫星城的生产、生活、教育、娱乐资源的配置。在此基础上，可借鉴首尔的“1公里地铁圈”和东京的多元直达公共交通模式，提升区域公交工具接驳便利性，促进人口流动中的跨域资源共享。不管是中心城还是卫星城，都应形成“小聚居、大融合”的格局，通过公共资源均等化，克服人口“区域粘性”，促进人口有序流动。

(四)人口迁出示范：加快北京城市副中心、雄安新区建设，带动高端要素流动

高端要素流动在人口疏解中起到了“最先一公里”的领跑作用。北京通州与雄安新区作为非首都功能疏解的集中承载地和创新发展示范区，应积极发挥其对高端要素的引领作用，加快首都人口疏解的步伐。

通州作为“北京城市副中心”，重在对接中心城区人口疏解，通过有序承接北京市属行政事业单位转移，促进新城行政办公、商务服务、文化旅游功能融合；通过配套完善的城市综合功能，来留住高端要素，发挥疏解非首都功能的示范带动作用。

雄安新区在京津冀协同发展中具有战略意义。一方面，雄安新区应把承接好非首都功能疏解作为首要任务，利用国家级新区的政策优势，坚持“以业兴城、产城融合”，打造发展新动能，带动国有资本和社会资本的进入[15]。以央企进驻为契机，发挥龙头企业、大型连锁企业的示范作用，以知名企业的迁移带动企业集群转移和带动劳动力流动。另一方面，雄安新区要始终立足于“绿色生态宜居新城区”“创新驱动发展引领区”“协调发展示范区”“开放发展先行区”的功能定位，发挥中国北方新“增长极”的带动力、辐射力，从而提升承接地的人口“引力”。

(五)生活成本阶梯化：运用经济杠杆，引导人口梯度转移

推进生活成本阶梯化，有助于促进人口梯度转移，重塑居民职住结构。首先，要通过产业政策，推动产业转型、升级，促进首都中心城区产业高端化。其次，运用财政政策、信贷政策、价格政策、税收政策等差别化的经济手段，降低迁入地企业运营成本、居民住房成本和其他生活成本，引导人口向卫星城转移。最后，优化资源配置，建立发达的城际交通网络系统，降低卫星城居民的通勤时间成本，并适时在中心城拥堵地区实施拥堵费征收制度，缓解人口聚集带来的交通压力。

总之，三地要以人为本、因地制宜、取长补短，共同构建理念协同、制度协同、行动协同的系统性方案来解决人口问题，助力京津冀协同发展。另外，还应该密切关注首都人口疏解的后效应，建立多元风险预警及防控机制。城镇移民的社会融合、人口疏解的风险及联防联控、基于多源数据的人口信息开放获取等问题将是后续研究的方向。

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【责任编辑 郭 玲】

Restriction Factors and Breaking Ideas of Capital Population Redistribution——Based on International Reference

JIANG Peng-fei, TANG Shao-qing

(Business College, Beijing Union University, Beijing 100025, China)

On the basis of the international advanced experience, combining the demographic characteristics of Beijing-Tianjin-Hebei metropolis circle, this paper puts forward breaking ideas on population issues: strengthening institutional coordination to address population issues systematically; fostering City- Industry integration to promote Industry-led migration; keeping work-life balance level to improve the magnetic of Satellite towns; promoting the flow of the advanced elements driven by Beijing City Vice Center and Xiong’an New District; applying the economic lever to guide the population transfer with the ladder of life cost mode. This study could provide recommendations for capital decisions, so as to achieve the balance of labor mobility and regional capacity in Beijing-Tianjin-Hebei metropolis circle, and expand the study of population mobility issues in the labor intensive region.

population redistribution; capital population redistribution; international reference; coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei areas

2017-04-20

国家社科基金青年项目(12CGL006)；北京社会科学基金研究基地项目(15JDJGB023)；北京市社会科学界联合会青年社科人才资助项目(QNRC201611)

姜鹏飞(1979—)，女，山东临沂人，博士，北京联合大学商务学院副教授，主要研究方向：区域经济学。

C92-05

A

1005-6378(2017)04-0150-06

10.3969/j.issn.1005-6378.2017.04.022