私人议案推动的英国治霾

乔刚+吴怡

面对迟迟不肯采取行动的政府，开始关注环境的一些议员变得坐立不安，决心要避开迟延不履行的政府，采取私人议案投票的方式，加速清洁空气法案的制定。

倫敦市区内分布着许多以煤为主要能源的火力发电站，每个家庭都用燃煤取暖。煤炭燃烧产生二氧化碳、一氧化碳、二氧化硫和粉尘等气体。连续数日几近无风引发了连续数日的大雾天气。从1952年12月5日到8日的4天，伦敦市死亡人数高达4000人，在12月9日之后，由于天气变化，虽然毒雾逐渐消散，但是在此后的两个月之内，又有近8000人因为烟雾事件而死于呼吸系统疾病。

在英国的治霾史上，1956年诞生的《清洁空气法》无疑是对伦敦烟雾事件的直接回应，然而很少有人知道，当时的英国政府并不是主动开展治霾工作，推动治霾立法重要力量来自几位具有远见的议员提出的私人议案。

“政府不可能解决所有的问题”

“部长先生，您不能否认就在上个月，伦敦地区因烟雾事件而死亡的人数比去年整个国家死于交通事故的人数还要高出几倍的事实。”一位来自下议院的议员在议会上面对着对面无动于衷、态度消极的哈罗德·麦克米伦部长质问道。他抨击的是英国政府推卸责任、被动应对的态度。

伦敦史无前例的严重烟雾事件短短一周时间夺去了4000余人的宝贵生命，当人们开始寄托于政府的行动时，当时身居负责英国空气污染治理等相关公共事务的住房和地方政府部部长要职的哈罗德·麦克米伦却断然否认了通过国家立法治理烟雾的必要，言论一出立即招致了全国上下铺天盖地的不满与质询，但哈罗德·麦克米伦部长对此并不买账，以一句看似无懈可击的“政府不可能解决所有的问题”粉饰了自己的政治立场。

麦克米伦为确保保守党最终能够竞选成功而公开做出承诺：“在英国修建30万套房屋，以此改善伦敦乃至整个英国战后房屋紧缺的局面。”1952年对于麦克米伦来说，是“大有作为”的好时机，因此，“半路杀出”的空气污染问题根本不是他的工作重心。

“我尊敬的先生们，你们必须清醒地认识到为此不得不将诸多的经济因素考虑在内。”麦克米伦表示空气污染的治理成本严重超出了政府财政的负荷，“英国政府为了偿还高额的战争债务所采取的措施之一是，将优质无烟煤出口到美国或者其他欧洲国家，而把大量的劣质煤留在国内使用。另外，用于改造燃煤设施如家庭壁炉或蒸汽机车所需的资金投入也过于庞大。”

私人议案推动法律制定

迟延作为的消极政府交织着肆虐横行的有毒烟雾，极大地滋生了底层民众激进的反抗情绪，与此同时，上议院的无公职议员和下议院的议员都在为说服政府推动立法而不断奔走呼告。最终，在议员和民众的双重压力之下，麦克米伦艰难地做出了一次让步，首先形成一个事件调查委员会，即于1953年5月成立的一个由休·比佛爵士担任主席的调查委员会。

这是1952年伦敦烟雾事件发生后，英国政府为治理空气污染做出的首次让步。揭示伦敦烟雾“杀手”的比佛报告直到1955年才得以发表，报告中指明了造成1952年伦敦烟雾事件大量人员伤亡的主要原因是家庭和工厂排放的有毒气体，其中家庭排放总量是工业排放总量的两倍。因此，报告建议之一是政府必须保障国内无烟煤的供应，为改造家庭壁炉提供财政支持。

比佛报告原本为英国国家立法治理烟雾奠定了切实可行的基础，但政府并没有按照人们的预期开展立法工作，所以政府此次让步的本质是试探性的，因为第二次世界大战创伤仍在影响着这个国家的经济。

面对迟迟不肯采取行动的政府，开始关注环境的一些议员变得坐立不安，决心要避开迟延不履行的政府，采取私人议案投票的方式，加速清洁空气法案的制定。杰拉德·纳巴罗就是其中杰出的代表。作为一名来自保守党的无公职议员，他利用自身独特的政治资源和社会资本，制定并通过了私人议案《纳巴罗清洁空气条例》，以此来向英国政府施加压力，督促政府尽快制定并实施治理空气污染的法案。

虽然在英国有无数先例表明，私人议案的出现大大推动了英国社会诸多领域的变革，但这种来自下议院或者上议院无公职议员的议案最终几乎无一成功“落地”成为法律。《纳巴罗清洁空气条例》同样没能走出这样一个“魔咒”，纳巴罗于1956年与政府协商后，决定将此条例收回。但作为收回自己私人议案的条件之一，英国政府必须尽快将清洁空气立法提上议程。

法律让伦敦甩掉雾都的帽子

“这是一部由政府主导的，治理力度弱于纳巴罗条例的清洁空气法案”，但被称为“世界上第一部空气污染防治法案”的《清洁空气法》仍然是空气污染治理史上的里程碑。

1956年《清洁空气法》是英国控制空气污染的基本法，适用范围包括《制碱法》规定的控烟对象以外可能排放黑烟、煤烟和灰尘的其他主体，具体指企事业单位、居住或非居住的房屋、商铺、机动车等。法案不仅授权地方公共团体通过制定条例规定工厂建立烟囱应达至的高度标准，防止有毒气体集聚导致公害事件的发生，还设立无烟区，大幅提升天然气在居民生活中的使用率，逐步实现城区冬季的集中供暖。在《清洁空气法》实施以后，英国城市的空气污染得到了有效的遏制，空气质量状况也得到了明显的改善。接近70年代中期，英国已基本甩掉了“雾都”的帽子。

《清洁空气法》先后经历过两次修订。议员艾恩·马克思维尔通过提交私人议案，明确指出了1956年《清洁空气法》暴露出的问题症结在于中央政府与地方政府相互牵制的职权划分，并且有针对性地提出修改建议和意见。1968年，新修订的《清洁空气法》赋予了“大臣直接命令地方当局呈递烟雾控制计划并敦促实施的权力”，由此稳固了地方政府防治空气污染的重要职权。英国在1993年又一次修订了法案，并沿用至今。

“很难想象，50年前的政府和大部分伦敦人竟然无法认同不烧煤炭是多么明智的决定。如果没有来自议员们的发声即私人议案，我们家族可能会祖祖辈辈都住在当初得益于政府修建的30万套房屋内，而失去人类世世代代都赖以生存的地球家园。”2002年12月，在伦敦烟雾事件50周年的纪念活动上，前伦敦市长肯·利文斯通动情地说道。

回顾英国1956年《清洁空气法》的“难产”之路，政府从一开始的推卸责任，到正面回应空气污染，助推国家立法的两种截然不同的态度转变并非一蹴而就。