十八届四中全会宪法法律实施观解读

□ 郑 磊 贾圣真



十八届四中全会宪法法律实施观解读

□ 郑 磊 贾圣真

宪法法律实施观是习近平法治思想的核心命题之一，它形成于中国社会主义法律体系已经形成的“后大规模立法时代”，对于在全面深化改革时期总结法治建设的正反历史经验布局、全面推进依法治国战略具有重要意义。关于如何推进宪法法律实施，习近平从宪法法律实施主体的广泛性、加强人大建设、加快法治政府建设、维护国家法制统一等方面阐述了体系性举措。

习近平；宪法实施；法律实施；法治中国

一、宪法法律实施观是习近平法治思想的标志性命题

“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日；习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》，2014年10月29日。已经成为习近平法治思想的标志性命题，并且构成十八届四中全会的核心命题之一。先于这一命题，习近平任总书记伊始就明确强调：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。*习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》，2012年12月5日。围绕宪法法律实施的一系列论述，已经形成了体系性的习近平宪法法律实施观。笔者拟从形成习近平宪法法律实施观的重要意义、其产生的时代背景以及举措体系等方面逐层认识习近平宪法法律观。

二、加强宪法法律实施的必要性

(一)时代必要性：全面深化改革开放的有力保障

改革开放以来，我们一直面临着改革与法治的辩证关系。在改革开放初期，完备的法律体系有待初步形成，经济社会的许多领域没有或欠缺完备的法律规范调整，改革就是“摸着石头过河”，立法只能阶段性地“宜粗不宜细”，改革与法治的关系主要体现为如何用法律凝练改革的经验，确认和巩固改革成果，并进一步推动和保障改革。

在全面推进改革开放时期，中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善，改革与法治的关系就更加突出、更加复杂了。*张文显：《习近平法治思想研究(上)——习近平法治思想的鲜明特征》，《法制与社会发展》，2016年第2期。改革进入“深水区”，“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》，2013年11月16日。我们正在步入摸着顶层设计过河的时代。顶层设计，从内容上看，就是“四个全面”；从规范结构来看，就是三套规范体系：以宪法为核心的国家法律体系、以党章为核心的党规体系、以灵活性见长的方针政策集群，党的十八届四中全会在全面深化改革时期，首次以“全面推进依法治国”作为党的全会的主题，以此凸显以宪法为核心的国家法律体系在改革“深水区”的过河凭栏“顶层设计”规范结构中的显赫地位。这尤其体现在两个方面：一方面，习近平高度重视进入全深改时期后改革举措的合法性问题，强调“重大改革于法有据”，这超越了将改革措施视为通过突破法律推动法律发展的单纯定位，将改革视为法律实施问题看待，他指出：“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行，有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”*习近平：《在中共十八届三中全会第二次全体会议上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社2014年版，第47页。另一方面，要求立法并非被动地、滞后地却追认改革措施的合法性，而应在更丰富的功能层面发挥作用，四中全会报告将之表述为：“必须更好发挥法治的引领和规范作用”，*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。2015年修改的《立法法》将之浓缩为“发挥立法的引领和推动作用”，写入该法第1条关于立法目的的规定中。习近平强调，要把全面依法治国放在“四个全面”的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他三个“全面”的关系，努力做到“四个全面”相辅相成、相互促进、相得益彰。*习近平2015年2月2日在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上的重要讲话，报道参见《新华每日电讯》，2015年2月3日。全面推进宪法法律实施，对于确保全面深化改革时期各项事业的顺利进行必不可少。

(二)历史必要性：新中国法治建设的正反经验

习近平注重从历史中汲取法治建设的经验，他强调：“历史是最好的老师。经验和教训使我们党深刻认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。”*习近平：《在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第9页。《韩非子·有度》中的名句“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”是他多次援引的话语。*习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神，全面深化改革专题研讨班上的讲话》，2014年2月17日；习近平：《在新疆考察工作结束时的讲话》，2014年4月30日；习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月6日。

习近平尤其重视追溯、总结和反思新中国成立以来六十多年宪法法律实施的发展历程，在就任中共中央总书记后不久，就对新中国宪法实施的历程做了清晰的概括：“宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示，必须倍加珍惜。”*习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》，2012年12月5日。诚然，如历史已经证明的，从法律工具主义滑向法律虚无主义的历史轨迹，给党和国家事业带来巨大危害。在总结新中国成立以来的民主法制建设经验，尤其是深刻反思“文革”的沉痛教训、全面总结改革开放民主法制建设的成功经验的基础上，从法律权威观的层面提出和推行宪法法律实施观、尊崇宪法法律，对于法治中国建设具有历史必要性。

(三)战略必要性：全面推进依法治国的结构重心

十八届四中全会在吸收和借鉴中西优秀法律思想的基础上提出的“全面推进依法治国”战略，是一个具有严密逻辑体系的系统工程。在马克思主义法学中国化的进程中，这一战略的一个重要特点是在依法治国的治国方略已有实践的基础上，明确提出“全面”推进的要求。其“全面”之处体现在“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的“新十六字方针”，体现在依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

法律运行的动态过程，是一个从法的制定到实施的过程，包括立法、守法、执法、司法环节，法的创制与法律适用之间存在流转往返的紧密联系。在全面布局的法治中国战略目标和战略结构中，宪法和法律的实施是其战略结构的重心，它贯穿执法、司法、守法环节，落实和反哺科学立法；是依法治国、依法执政、依法行政的连接点；是法治国家、法治政府、法治社会的关键环节。法律的生命力就是法律的实效性，法律的权威以违法必究为基本要求、以法律信仰为最高形态。只有通过法律的实施，法律才会从书本上的法律、从字面上的条文兑现为生活中的法律、行动中的规范，换言之，法律从实施中获得实效性和生命力，成为“活的法律”，也只有对违反宪法法律的现象进行纠偏和制裁，法律才能树立起权威。

三、重视宪法法律实施的时代背景

2011年，十一届全国人大第四次会议庄严宣布：“中国特色社会主义法律体系已经形成”。习近平指出，“我国形成了以宪法为统帅的社会主义法律体系，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就”。*习近平：《坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设》，《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第144页。这项重大的阶段性成就，标志着中国法治进程已经从“大规模的立法时代”*郭道晖：《当代中国立法》(下)，中国民主法制出版社1998年版，第883-884页。过渡到“后大规模立法时代”，这是习近平宪法法律实施观产生的时代背景，这个时代体现出强调提高立法质量、立改废释并举的科学立法方式、法律运行的重心落脚于法律实施等方面的特征。

(一)立法目标：从追求立法数量转为提高立法质量

1978年，在几近于空白的法制基础上，“大规模的立法时代”的序幕迅速拉开，“有法可依”不可避免地成为该时期法制建设的重点。在“十六字方针”中首当其冲，“有比没有好，快搞比慢搞好”成为这一时期立法活动的首要目的，*邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第147页。相应的，“宜粗不宜细”成为这一时期立法活动所遵循的原则。随着“中国特色社会主义法律体系已经形成”，“后大规模立法时代”拉开序幕，习近平审时度势地指出，在这一时期，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国，越是强调法治，越是要提高立法质量。”*习近平：《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第43页。这一时期，立法目标定位由偏向于立法数量向提高立法质量转变，立法原则由“宜粗不宜细”向“科学立法，民主立法”转变，而立法质量的提高、科学立法的实现，有赖于宪法法律实施的检验和反馈。

(二)立法方式：从以制定为主导转向修改为主导

改革开放以来三十余年的立法进程中，主导性立法方式已经从法律制定转向法律修改，而且比例对比以颠覆性幅度转变，如下表所统计的改革开放后第五届人大以来历届全国人大立、改、废立法方式的数量与比例的变迁，立与改的对比，已经从第五届人大的接近九一开逆转为第十二届人大的接近一九开，法律修改自第九届全国人大以来，已经跃升为主导的立法方式。

表1 全国人大立法活动中立、改、废的数目与比例*表格数据来源于郑磊、卢炜：《“旧”下位法的适用性——以第5号指导性案例、第13号行政审判指导案例为焦点》，《政治与法律》，2014年第7期。

习近平注意到了时代的变化带来的立法方式的转变，强调既要“坚持立法先行”，又要“坚持立改废释并举”的科学立法方式。*习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》，2015年第1期。在后大规模立法时代跃升的法律修改、法律解释方法，正是连接法律制定与法律实施的两大渠道。

(三)法律运行：从聚焦“有法可依”转向侧重法律实施

改革开放初期面临的情况是“法律很不完备，很多法律还没有制定出来”，*邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146页。因此，实现“有法可依”，填补立法空白，成为当时法制建设的首要问题。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题，在这种形势下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫，这也是广大人民群众普遍关注、各方面反映强烈的问题。*吴邦国：《形成中国特色社会主义法律体系的重大意义和基本经验》，《求是》，2008年第1期。现在，我们社会生活中发生的许多问题，有的是因为立法不够、规范无据，但更多是因为有法不依、失于规制乃至以权谋私、徇私枉法、破坏法治。*习近平：《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第57页。中国法治进程的新突破口，势必是宪法法律的实施，只有全面、及时、统一、正确实施宪法和法律，才能使各项规定从纸面走入生活，各项权利从拟制走向现实。*徐汉明：《法治的核心是宪法和法律的实施》，《中国法学》，2013年第1期。“‘天下之事，不难于立法，而难于法之必行。’如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’”。*习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》，2014年10月29日。这段论述充分表明了法律运行的重点环节向侧重法律实施转变的决心，这是法律运行客观规律的体现：“有法可依”之后，法律实施成为依法治国的决定性因素。

四、推进宪法法律实施的主要方面

习近平不但全面阐述为什么要加强宪法法律实施，而且从实施主体、人大建设、依法行政、法制统一等方面系统阐述了推进宪法法律实施的主要举措。

(一)宪法法律实施主体的广泛性及其“关键少数”

习近平重申宪法法律实施主体广泛性的一般认识，他指出：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”*习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》，2012年12月5日。

与此同时，习近平勾画出不同实施主体所构成的层次性结构，尤其强调领导干部这个“关键少数”。习近平指出，各级国家行政机关、审判机关、检察机关是法律实施的“重要主体”，必须担负法律实施的法定职责，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究现象，坚决整治以权谋私、以权压法、徇私枉法问题，严禁侵犯群众合法权益。*习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月6日。习近平宪法法律实施主体观点的特色之处，在于强调必须抓住领导干部这个“关键少数”，要求领导干部做尊法学法守法用法的模范。对“把权力关进制度的笼子里”的一以贯之的反复强调，是其实施主体观点这一特色的另一明显体现。

习近平关于宪法法律实施主体的广泛性与关键点的阐述，把握了宪法法律实施过程中的全面性和复杂性，坚持了两点论和重点论的统一，体现了深刻的辩证思维和系统思维。

(二)加强人大制度建设，完善人大监督手段

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人大和地方各级人民代表大会是我国的最高权力机关和地方国家权力机关。随着“中国特色社会主义法律体系已经形成”，人大的工作重心正逐步从大规模立法时代立法这个压倒性重心向立法与监督双重心结构转变，这是加强人大制度建设的基础性结构。对人大制度建设和监督机制的论述是习近平宪法法律实施观的重要内容，主要由以下三方面构成。

第一，不断重申宪法实施在法律实施中的核心地位。十八大后就任党的总书记伊始，习近平在阐述法律实施观之前首先强调：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，将“全面贯彻实施宪法”明确定位为“建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”，并坦言“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全”，要求“必须高度重视，切实加以解决”这一问题。*习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》，2012年12月5日。从十八届三中全会到四中全会，宪法监督话题获得一以贯之的强调，三中全会意味深长地指出：“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”四中全会不仅更加铿锵有力地强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，*在2012年的《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中，习近平对此的措辞是：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”在2014年的《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》中，习近平对此予以升格强调：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。并且重申和细化“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”，同时增加对“健全宪法解释程序机制”的强调。反复强调宪法实施问题，是习近平宪法法律实施观在实施内容上的特点。宪法实施不仅是法律实施的关键环节，也是通过加强人大制度建设来推进法律实施的落脚点。《宪法》第62条、第67条规定，“监督宪法实施”的权力属于全国人大及其常委会，“解释宪法”的权力则排他性地属于常委会。这些重要机制在实践中却有待激活，缺乏具体制度架构是其重要原因之一。由此，十八届四中全会明确提出“健全宪法解释程序机制”的要求，对此，明确宪法解释的解释主体与解释事由、提请主体与启动条件、宪法解释请求的受理、宪法解释案的起草与审议、通过与效力等内容的《宪法解释程序法》亟待出台。

第二，强调完善人大监督手段。习近平指出，“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督”，并进一步要求“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。”*习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月6日。甚至明确针对“全国人大及其常委会和国家有关监督机关”提出要求：“要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为”。*习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》，2012年12月5日。

第三，以强化备案审查制度为抓手。根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，各级人大常委会具有规范性文件备案审查、财政监督、特定问题调查、听取和审议专项工作报告、撤职、询问和质询、执法检查等多种手段监督宪法法律的实施状况。其中，规范性文件的备案审查措施最为有力。然而，在之前一个时期内，该制度的实效性并未充分彰显。人大常委会对其他国家机关的监督，更多地依赖于非正式化的沟通协商过程，例如，“全国人大有权撤销国务院的行政法规(条例、决定)，但实际上撤销会造成很大的影响，人大也从来没有撤销过。因此协商很重要。……人大常委会也可以主动提出要求，要国务院在制定法规以前与人大协商，以避免制定以后再撤销。”*李鹏：《立法与监督——李鹏人大日记》(下)，中国民主法制出版社2006年版，第560页。与此相反，执法检查从一种非正式制度则逐步演变为全国人大常委会的一项法定权力，至今已经成为全国人大常委会最常规、最稳定、最有影响的监督手段，在确保宪法和法律实施的首要功能之外，还发挥了很多政策性功能。*林彦：《从自我创设，到政治惯例，到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》，《清华法学》，2009年第3期。对于刚性监督机制被柔性监督机制驱逐的现象，十八届四中全会针对性地强调：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。这不仅为人大提升监督能力提出了更高的要求，也提供了有力抓手。2015年的《立法法》修改增列主动审查、增加全国人大专委会和常委会工作机构对审查建议的反馈义务、重申司法解释为备案审查对象等举措均是这一抓手的具体体现。2016年的全国人大常委会工作报告总结常委会的备案审查工作在一年来“以贯彻实施修改后的立法法为契机，加强备案审查制度和能力建设。常委会工作机构与有关方面共同建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”，并且多年来努力实行“有件必备、有备必审、有错必究”。*张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2016年3月9日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上》，《人民日报》，2016年3月20日。在未来，强化备案审查制度，实现协商性监督手段与对抗性监督手段的双管齐下，有利于更好地发挥人大监督的作用，保证宪法法律的正确实施。

(三)大力推进依法行政，加快建设法治政府

政府既是最主要的法律执行者，也是深入国家基本政策形成过程的操作者，是宪法法律实施的枢纽。习近平认为，“能不能做到依法治国”的关键，一看“党能不能坚持依法执政”，二看“各级政府能不能依法行政”。*习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》，2015年第1期。习近平关于依法行政的论述贯穿两条主要线索，一是保证严格执法，二是强化对政府自身权力的监督和制约。

习近平指出，政府是执法主体，对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，必须下大力气解决。*习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》，2014年10月29日。而推进严格执法的重点在于：解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题。*习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》，2015年第1期。他指出，严格文明公正执法是一个整体，要全面贯彻。文明执法、公正执法要强调，严格执法也要强调，不能畸轻畸重。*习近平：《严格执法，公正司法》，《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第722-723页。文明、公正执法，要求行政机关在执法过程中考虑执法对象切身感受，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，是通过对“法外因素”的运用，来消解执法过程中的阻力，增强执法活动的可接受性。严格执法，则强调执法处理结果的合法性。行政裁量权的行使必须在法律法规的限度之内，超过了这一限度则构成裁量逾越，而成为违法行为；行政处理过程中考虑不相关因素、违背比例原则、平等原则等基本法律原则导致的处理结果畸轻畸重、明显不当，也伤及行政行为的合法性。政府作为最主要的执法主体，应该将严格执法作为执法活动的底线，保证行政执法活动的结果合法、程序正当、过程文明，使法律获得良好的实施效果。

法治不仅仅是运用法律手段管制社会，更重要的是监督和制约公权力。习近平指出，权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。要强化制约，合理分解权力，科学配置权力，形成科学的权力结构和运行机制。*习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第60页。十八大报告明确了确保到2020年“法治政府基本建成”的战略目标，十八届四中全会针对性地提出“加快”建设法治政府的战略要求，“强化对行政权力的制约和监督”是其中获得升格强调的战略举措。四中全会从三方面强调了对行政权力的制约监督：一是外部监督，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设；二是内部监督，加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点；三是审计监督，完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。*参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。

(四)规范扩容地方立法，维护国家法制统一

在“后大规模立法时代”，不仅法律运行的焦点环节向法律实施移动，而且在立法体制结构中通过地方立法等下位立法来实现宪法法律价值的比重不断增加，由此，规范地方立法、维护国家法制统一在宪法法律实施中意义不断提高。

1982年《宪法》确立了我国一元二级多层次的立法体制，中国宪法法律的实施不仅通过具体的执法活动、裁判活动和相关法律监督活动实现，还体现在各层级立法活动对宪法法律的价值和内容的具体化过程中。宪法通过法律实施，上位法通过下位法实施，最终在具体的法律适用活动中转化为社会现实。习近平重视在宪法法律实施体制中地方人大的作用，“地方人大及其常委会要抓紧制定和修改与法律相配套的地方性法规，保证宪法和法律得到有效实施”，与此同时，“地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行”。*习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》，2012年12月5日。

党的十八届三中全会开始提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，四中全会进一步提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”。2015年修改的《立法法》，赋予所有设区的市地方立法权。《立法法》修改实施一年来，已有209个地方被确定可以开始制定地方性法规，*全国人大常委会法工委的这项统计截至2016年1月31日，参见《立法法修改实施一年209个地方获行使立法权》，http://news.xinhuanet.com/2016-03/02/c_1118215814.htm，2016年3月31日最后访问。地方立法主体的激增必然带来地方立法数量的膨胀，地方立法中有相当大的部分属于执行法律、行政法规的内容，规定得当，可以推动宪法法律的有效实施，反之，宪法法律的实施将受阻碍乃至被架空。提高地方立法质量，尤其是加强备案审查，成为各级人大一个具有新意义的老话题。加强地方立法工作队伍和能力建设的迫切性不断提高，其中省级人大常委会的立法监督功能尤为关键，涉及到对设区的市地方性法规的事前批准程序、主动或被动启动的事后审查、撤销程序，以维护国家法制统一。在这个意义上，“后大规模立法时代”的中国宪法法律的实施，不仅将进入一个“法律解释”的时代，而且还将进入了一种“法律评价”的时代。*王利明：《论法律解释之必要性》，《中国法律评论》，2014年第2期；林来梵：《转型期宪法的实施形态》，《比较法研究》，2014年第4期。□

(责任编辑：胡晓慧)

2017-05-10

郑磊，浙江大学光华法学院副教授，2011计划司法文明协同创新中心研究人员，主要研究方向为宪法审查、人大监督；贾圣真，中国民航大学法学院讲师，法学博士，主要研究方向为行政立法、行政组织法。

国家社科基金项目“全国人大常委会监督权行使机制研究”(编号：10CFX005)

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1007-9092(2017)04-0115-007