全面深化改革背景下构建干部容错机制探析

□ 魏 星 丁忠毅



全面深化改革背景下构建干部容错机制探析

□ 魏 星 丁忠毅

在全面深化改革的关键时期，构建干部容错机制是增强干部干事创业主动性与积极性、促进政府创新、推进干部容错制度化与法治化的内在要求。当前，在干部容错机制构建过程中面临着如何找到全面从严治党、治吏与干部容错之间的平衡点，如何清晰界定容错前提、条件和特定情形，以及如何增强干部容错的公信力等实践困境。推进干部容错机制建设，应重点完善干部无错澄清保护机制，构建体系完备的防错机制，推进容错情形和条件的具体化和清单化，建立完善的干部容错的启动、实施和结果管理制度体系，以及与容错机制相互衔接的纠错机制。

全面深化改革；容错机制；全面从严治党；国家治理

当前，我国正处在全面深化改革的攻坚时期，改革的任务日益艰巨复杂，风险日益增多。全面深化改革能否有效推进，改革目标能否顺利实现，在很大程度上依赖于各级干部队伍能否在合理用权、依法行政的前提下具有干事创业的强大内在动力、改革创新和开拓进取精神。但从现实来看，在我国行政问责机制和党内问责普遍建立和实施的背景下，特别是在全面从严治党的高压态势下，一些党政领导干部和普通公务员在改革进程中，出于“趋利避害”、“自我保护”的考量，出现了懈政、懒政、惰政、怠政的现象，由此导致全面深化改革的各项任务难以得到有效推进，不利于全面深化改革各项目标的实现。为了激发广大干部队伍在全面深化改革进程中干事创业的主动性和积极性，深圳、重庆等地在数年前率先通过立法等方式建立了干部干事创业的容错机制。此后，构建政府容错机制成为各地在全面深化改革中的一项重要探索。在地方各级政府广泛探索的基础上，构建政府容错机制逐渐进入党和国家领导人的视野。习近平总书记在全国两会等重要会议上均强调，要“保护作风正派、锐意进取的干部”，鼓励干部敢担当，有作为；要“鼓励创新”，“允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围”。*新华社：《鼓励基层改革大胆创新 推动改革落地生根造福群众》，《人民日报》，2015年10月14日。李克强总理在2016年《政府工作报告》中明确指出：“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”。*《李克强作的政府工作报告(摘登)》，《人民日报》，2016年3月6日。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》强调，要“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”。*《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，《人民日报》，2016年11月3日。在这一背景下，构建干部容错机制必将在全国全党范围内逐步展开。只有客观分析构建干部容错机制的重大意义和现实困境，才能有的放矢，进一步完善干部容错机制，从而为激发广大干部干事创业、改革创新提供重要的制度保障。

一、构建干部容错机制的时代意义

人的有限理性决定了人在社会实践活动中难免出现错误。干部群体在履行职责过程中也不可能不犯错误。这就需要对干部在履行公职过程中所犯的错误视情况而进行必要的宽容。尽管构建容错机制已经进入最高决策层面的视野，但是社会各界对构建干部容错机制的必要性却有不同的认识。一些人出于对容错机制容易成为干部乱作为的庇护伞的担心，认为构建干部容错机制不是改革创新，而是一种“瞎折腾”。*李振忠：《“容错机制”就是一种瞎折腾》，《决策探索》，2009年第1期。虽然这种担心具有一定的合理性，但从赋予干部必要的“试错权”，鼓励干部干事创业、改革创新的角度来看，只要容错情节合理、容错程序公开透明，容错机制的建立和有效运行，不仅必要，而且对推进我国全面深化改革具有重要意义。

第一，构建干部容错机制，是推进干部干事创业的内在要求。干部队伍是国家治理的重要主体。*丁忠毅：《国家治理治理能力现代化视域下提高干部选任民主质量的路径》，《党政研究》，2015年第2期。虽然党和政府对各级干部贯彻落实各项方针政策具有严格要求，但作为社会个体，干部群体在政策实施过程中有其自身的行动逻辑，并具有一定的选择性和自主性。因此，干部队伍的廉洁自律、依法行政、奋发有为与改革创新，是国家治理各项事业顺利推进的重要主体条件。随着国家权力运行的规范化，实现干部权责的统一成为干部管理的基本常态。权责统一的重要体现即在于有权即有责，失责必问责，有错必问责。权责统一本是权力规范运行的基本要求，是国家治理体系与治理能力现代化的必然选择。但对干部个体而言，少做事、少出错，少担责，便成为一种趋利避害的理性选择。“求稳怕错”、“为官不为”也就成为一些干部的行为模式。由此导致我国全面深化改革的各项政策难以得到有效执行。特别是在全面从严治党背景下，党中央坚持把纪律挺在前面，从严管党、从严治吏，一些干部担心触碰纪律的底线、红线、高压线，更是奉行不求有功、但求无错等明哲保身的信条，懒政、惰政、怠政的现象日渐突出。因此，构建干部容错机制，对特定情境下的错误进行适度宽容，是着力改变干部履职过程中的“洗碗效应”，*所谓“洗碗效应”是指洗碗越多，打碎碗的可能性越大，数量也可能越多。并有效发挥“鲶鱼效应”的内在要求，有利于激发广大干部干事创业的主动性和积极性。

第二，构建干部容错机制，是促进政府创新的重要途径。对中国国家治理而言，政府创新具有极其重要的价值。首先，改革开放以来的实践经验告诉我们，党和政府是推动经济社会发展的核心力量。在未来很长一段时期内，政府在经济社会发展中仍将发挥核心引领作用。中国经济社会发展的这一显著特征决定了政府创新的重要性。其次，对中国这样一个拥有超大政治地理空间的国家而言，如果不同地区的政府不能根据本地实际，对国家的大政方针、政策进行必要的创新，而是千篇一律、毫无自主性地盲目推行，必然难以提升政策的针对性和有效性，也就难以从整体上提升国家的治理能力和治理绩效。再次，改革开放之所以取得巨大成功的重要原因就在于中国采取了“先试点，后推广”、“摸着石头过河”的基本路径。这一基本路径的核心要旨之一是允许改革创新中出现失误性探索，并将失误控制在可控范围内，由此为改革创新提供了广阔的政治社会空间。从以上三个方面可以看出，政府创新既是改革开放30多年来中国经济社会发展取得巨大成就的最为重要的原因之一，也将是未来中国经济社会可持续发展的重要动力和保障。在我国全面深化改革的攻坚期，国家治理的各项任务日趋繁重，改革发展所面临的矛盾和风险也将日益增多，这对政府创新提出了新的更高要求。但众所周知，创新并非易事，创新并非百分之百成功，创新意味着发生错误的几率更大。如果在全社会没有形成鼓励、支持创新的文化氛围和社会环境，不能构建宽容创新过程中虽经多种努力而难以避免的错误、并对相关的责任者给予从轻或免予问责的体制机制，政府创新将难以持续。由此将严重影响我国全面深化改革的推进，从而影响我国国家治理目标的顺利实现。因此，建立科学合理的容错机制就是构建对改革创新者的保护和激励机制，其重要目标是“提高权力运行效能”。*竹立家：《问责与容错》，《中国党政干部论坛》，2016年第8期。这将打破当前我国全面深化改革进程中的政府创新僵局，激发广大干部改革创新热情，从而为全面深化改革提供助推剂和重要制度保障。因而，构建干部容错机制在我国全面深化改革和全面从严治党的新时期具有更加特殊的意义。

第三，构建干部容错机制是推进干部容错行为制度化和法治化的重要探索。容错并不是一个新的理念，也不是一个新的政策。事实上，对干部的容错贯穿于中国改革开放的全过程。如建立完善社会主义市场经济过程中，针对是否引入股市、证券等融投资机制时，邓小平就旗帜鲜明地指出：“要坚决地试”，“错了，纠正，关了就是了”。*邓小平：《邓小平文选》(第3卷)，北京：人民出版社1994年版，第372页。正是全国上下形成了对改革开放进程中各项探索性实践可能出现的错误的宽容，才推动改革开放的不断深化。但在很长一段时间内，对改革探索过程中的错误的宽容和对相关责任者的保护，更多的是“基于人治层面的保护，而非法制层面的支持”。*黄丽：《政府创新的影响因素与容错机制的构建》，《中共云南省委党校学报》，2014年第5期。在国家治理体系与治理能力现代化进程中，对干部在全面深化改革进程中因为探索创新而难以避免的错误的宽容，理应从法治化和制度化的角度加以推进和规范。从当前各地对干部容错机制建设的实践探索来看，制度化和法治化是两大基本趋势，这在很大程度上有利于改变干部容错的“人治化”现象及其带来的负面影响，进一步推进权力运行的规范化，从而进一步增强党和政府的公信力。

总之，构建干部容错机制，有利于改变当前存在懈政、惰政、怠政的现象，强化干部干事创业的主动性和积极性，促进政府创新，并促进干部容错的制度化与法治化，确保权力运行更加规范，从而为全面深化改革各项事业的推进和各项目标的达成提供有力的制度保障。

二、当前干部容错机制建设的主要困境

当前，构建干部容错机制已经成为各地促进党政机关和广大干部干事创业、推动全面深化改革不断走向深入的重要实践探索。从全国层面来看，一些地方已经出台并实施干部容错机制，一些地方正在设计相关制度。根据对相关实践探索的梳理，当前干部容错机制建设与实施过程中仍然存在一些困境与困惑，主要表现在以下方面：

第一，如何找到全面从严治党、治吏与干部容错之间的平衡点。在中国大国成长的关键时期，中国共产党为了更加有效地应对其面临的“执政风险”与“执政考验”，以高度的内在自觉形成了全面从严治党的战略布局。在全面从严治党过程中，中国共产党坚持不断完善党内法规制度，坚持将纪律挺在前面，坚持“打虎拍蝇”，有效推动了党内政治生态的好转。从严治党、从严治吏，内在地要求依据党内法规加强对违法、违规、违纪的党员领导干部进行严肃问责、从严执纪。但如前文所述，在全面深化改革进程中，为了调动广大干部干事创业，为了鼓励政府创新，就需要给予广大干部必要的试错权和试错空间，对其特定情形下的失误和错误予以免除、减轻或从轻处罚。这就可能导致干部容错和从严治党、治吏之间存在较大的张力。有研究者甚至将其称为“激励与惩戒二律背反的两难境地”。*刘明定：《构建容错机制的逻辑悖论与破解之策》，《领导科学》，2016年第6期。一方面，出于从严治党、治吏的考虑，一些干部在改革创新中的可容之错可能失去被包容的机会，一些干部可能承受巨大的政治压力和风险，由此损害干部干事创业的积极性；另一方面，出于保护干部的角度，一些组织可能在正风肃纪过程中对本应该严肃问责的干部“失之于宽，失之于软”，破坏党规党纪的严肃性。因此，如何坚持依纪依规、把握好纪律红线、统一执纪标准，找到全面从严治党、治吏与干部容错之间的平衡点，是进一步推进干部容错机制建设的重要实践难题。

第二，如何清晰界定干部容错的前提、条件和特定情形。在权责统一、严肃问责的制度环境中，“错误”与“问责”具有因果关系。有错必问责，问责基于错，是干部问责追责的重要原则之一。但从提升干部问责机制运行质量的角度来看，干部问责追责的重要前提之一便是对干部所犯之错的性质进行明确的界定。只有对错误的性质加以区分，并根据不同性质之错给予不同的问责结果，才能既提高干部问责追责的公信力，又保护干部的合法利益。引申到干部容错机制建设与实施，容错实际上就是对干部免予问责、减轻或从轻追责的过程。因此，在容错机制建设过程中，必须首先明确干部容错的前提和特定情形。从当前各地的容错机制建设的实践探索来看，一些地方将出于公心、善意履职、不违反党纪国法的禁止性规定作为容错的基本前提条件。也有一些地方并未明确界定干部容错的前提条件，仅是将其笼统地称为“探索性失误”、“改革创新过程中的问题”。但总体而言，目前各地并未对干部容错的前提和特定情形进行清晰的界定，由此难以实现容错的精准化，并可能导致容错机制适用条件的宽松化和范围的扩大化。

第三，如何有效增强干部容错机制运行的公信力，维护党和政府的良好形象。干部容错机制的建设与实施在很大程度上为降低干部干事创业、改革创新所带来的政治社会风险提供了重要制度保障。但如果没有公开透明的运行环境，没有构建兼具合理性和可操作性的制度体系，干部容错机制的公信力就可能大打折扣，从而影响党和政府的良好形象，反而可能对全面深化改革的推进带来不良影响。一方面，干部容错机制可能变成一些干部不作为、乱作为的保护伞。同时，容错机制可能给一些领导干部带来“特权化”、“特殊化”的错觉，*郭春孚：《警惕重庆允许政府“试错”成为胡折腾官员的保护伞》，《决策探索》，2009年第1期。从而使党内民主和集体决策机制遭遇严重挑战，从而给全面深化改革带来严重负面影响。另一方面，即使是正常而必要的容错，如果对社会公众缺乏必要的说明和沟通，没有充分保障民众必要的知情权和监督权，则可能导致民众对干部容错的不理解、不支持，从而削弱民众对党和政府的基本信任，影响党和政府的形象。如何确保干部容错机制真正成为鼓励广大干部干事创业、改革创新的制度保障，并为广大民众所认可和接受，切实增强干部容错机制的公信力，是干部容错机制建设必须致力于解决的重大问题之一。

当前，在干部容错机制构建过程中，除了面临上述宏观层面的困境之外，还存在容错机制构建主体、容错条件认定主体、容错过程监督主体不清，*刘明定：《构建容错机制的逻辑悖论与破解之策》，《领导科学》，2016年第6期。以及相关配套制度体系建设滞后等中观和微观层面的诸多实践困境。这些困境将随着干部容错机制的逐渐实施而暴露出来。针对这些困境，必须加以系统化和前瞻性思考，尽量减少干部容错机制建设和实施过程中可能出现的负面效应。

三、化解干部容错机制建设主要困境的路径选择

在全面深化改革的关键时期，鉴于干部队伍在国家治理中的重要作用及其在当前全面从严治党、治吏背景下的理性选择可能给全面深化改革带来的负面影响，必须站在推进全面深化改革全局的高度，着力化解干部容错机制建设与实施中的主要困境。为此，可从以下方面进行探索：

第一，完善干部无错澄清保护制度。干部容错机制构建的重要目的在于保护干部干事创业的主动性和积极性，并给予其制度化支持。出于同样的目的，在构建干部容错机制的同时，首先应构建较完善的无错澄清保护制度。其重要原因在于：一些干部在改革创新过程中由于敢于打破既得利益的藩篱，从而可能得罪人、受排挤，一些人甚至会通过各种方式错告、诬告，破坏他人名誉，影响他人正常工作乃至提拔升迁。针对类似情况，纪检监察机关应及时对相关问题进行全面调查，对于诬告陷害者，应根据党纪政纪进行严厉追究，触犯法律的应移送司法机关调查处理。同时，纪检机关、组织部门应通过各种方式为受到诬告陷害的干部给予澄清，并消除各种负面影响，特别是在评优评奖和提拔重用等环节，不能因此而作负面评价，以激励那些清正廉洁、勇于担当、勤于干事创业的干部群体，并营造良好的政治生态。

第二，构建体系完备的防错机制。干部容错机制的建立和实施，应建立在防错机制日益完善并有效运转的前提和基础之上，以确保容错机制赋予干部在干事创业中的“试错权”不被滥用并带来严重负面影响。首先，各级干部推出改革创新政策之前，必须按照依法治国的方略，进行严格的法律审查，将遵守宪法和法律作为防错的首要原则和第一“屏障”，以最大限度地确保改革创新的各项政策举措符合宪法和各项法律的规定，从而减少知法犯法、违法创新的现象。其次，建立改革创新重大举措的廉政风险评估机制。在出台重大改革创新举措前，政策制定部门应会同纪检监察、审计、相关领域专家等部门和个人，就相关政策进行廉政风险评估，针对可能出现的廉政风险进行全面评估。只有经过廉政风险评估的政策举措才能进入下一政策流程，对未能经过廉政风险评估的政策只有经过政策优化，打牢廉政“补丁”之后，才能重新进入决策程序，以有效预防改革创新过程中的重大廉政风险的发生。再次，促进权力规范运行，用好现有预防决策失误的重要机制。民主集中制、“三重一大”制度，决策咨询、听证制度等众多制度既是促进决策规范化、民主化和科学化的重要机制，又是保护干部的重要机制，是党员领导干部干事创业的重要防错机制。广大干部在干事创业过程中，应本着敬畏制度、敬畏规则的原则，充分发挥这些防错机制的重要作用，加强权力监督制约，防止“拍脑袋决策”和领导个人“有权任性”而导致的失误和错误，将出错几率降到最低，以最大限度地保护干部，减少重大决策失误所带来的经济社会成本，防止重大决策失误对党和政府的形象造成严重负面影响。三是坚持先试点，再推广的改革推进模式，将决策失误风险控制在可管控、可接受的范围内。长期的实践证明，“先试点，再推广”的改革创新推进模式，不仅符合我国国情，而且有利于积累改革创新的经验，并将改革创新的风险控制在一定范围内。为推动全面深化改革在各领域、各行业的深入，应继续完善先试点、再推广这一改革推进模式，以减少相关改革创新的失误风险和探索成本。四是建立改革创新失误、风险备案登记备案制度。相关单位和个人对预估可能失误的改革创新进行登记备案。一方面对改革探索中可能出现的风险进行预评估，对于具有较大失误风险的改革创新，可不予批准，或经重新设计后视情况决定其可行性；另一方面，也可为相关干部在改革创新过程中出现失误而申请容错时提供必要依据。

第三，推进容错情形和条件的具体化和清单化。从国家治理的维度来看，容错机制建设在某种程度上是赋予改革者的一项外生权权利。*毛寿龙：《“容错免责”需给改革者划定“权利”边界》，《人民论坛》，2016年第12期。如果没有制度化的规范，容错机制也有其适用风险。*郎佩娟：《容错机制法治化要立法先行》，《中国党政干部论坛》，2016年第8期。构建更加合理有效的干部容错机制，内在地要求更加清晰地界定哪些错误是可容之错，哪些错误不能包容，逐步推进容错情形和条件的具体化和清单化。为此，可在以下三个方面重点探索：首先，必须明确哪些失误和错误不能宽容，划定不能宽容之错的红线。容错机制不包括或排除“政治容错”和“道德容错”，仅局限于“行政容错”。*竹立家：《问责与容错》，《中国党政干部论坛》，2016年第8期。具体而言，对明知故犯的违纪违法行为、无视上级三申五令而依然令不行禁不止的违纪违法行为，以及损公肥私、中饱私囊、为小团体谋利益而损害公共利益等行为，不仅不能纳入容错范围，*毕宏音：《从各地试水看“容错纠错机制”的系统构建》，《人民论坛》，2016年第11期。反而应该从重从严问责追责。从红线和底线的角度来看，我国宪法法律，以及《党章》、《中国共产党纪律处分条例》等党内法规为广大干部群体划定了干事创业的底线和红线，严重违反这些底线和红线的行为不应纳入可容之错范畴。二是对可容之错进行更加细致的梳理和更加清晰的界定，尽量清单化。一般而言，可将在改革探索中因缺乏经验、先行先试所导致的错误，为增进公共利益、推动改革虽经主观努力而难以避免的无意过错，以及因不可抗因素所导致的错误纳入容错范围。从实践角度而言，可对各地在构建容错机制建设过程中，具有共性的容错条件和情形进行梳理，并将其清单化。三是对危机紧急状态下因决策时间紧急而不能按照正常决策程序和规则做出的决策所导致的过错，应按照行政应急的原则，将其纳入可容之错的范畴，对相应的过错可免于、减轻或从轻问责追责。四是所有干部容错必须在宪法和法律框架下进行，严禁违背依法治国的基本要求，杜绝“以权压法，以言代法”现象的出现。具体而言，容错清单可纳入以下诸类情况：(1)一是法律法规尚未明确禁止的行为；(2)因国家、地方政策界限不明而出现的行为偏差；(3)符合民主决策基本要求和程序而导致的失误；(4)有一定失误，但为追求公共利益，且未为自己和其他利益相关谋取私利或小团体利益的情形；(5)出现错误能积极认识错误，并采取有效措施挽回损失和预防类似错误再次上演的情形；*中共浙江省委党校课题组：《借鉴中国古代容错用人观 建立完善干部容错免责机制》，《党政视野》，2016年第8-9期。(6)因行政紧急情况(包括不可抗因素)而出现的失误。

第四，建立完善的干部容错的启动、实施和结果管理制度体系。一是明确干部容错的启动条件和情形。一般而言，干部容错机制的启动应在明确干部行为存在一定过错之后，干部问责程序启动之前，并遵循不申请不启动原则。之所以选择在问责程序启动之前，其主要考量有二：首先，在问责程序启动之前启动容错机制符合行政效率原则，有助于避免因为干部存在可容之错而错误追责情况的出现，并减少不必要的行政程序及其所产生的行政成本；其次，有利于增强问责的严肃性，避免在问责决定作出之后又因存在容错条件与情形而对问责决定进行更改，给人造成朝令夕改的错觉，从而损害党和政府的公信力。二是建立容错申请制度和申诉机制，保障干部群体的容错申请权。根据不同机构、不同类别的领导干部，明确容错申请的受理机构和监督主体，确保容错机制的建立与实施符合党内法规制度、相关法律和行政问责制度的相关规定。三是建立容错评估机制。对于干部提出的容错申请，受理机构应进行公开、透明和规范的评估，对所申请事项是否符合容错条件和情形、容错的限度等问题进行综合评估，并给出明确意见。通过严格、规范的容错评估机制的建立与实施，既保护干部的合法权益，又防止容错权被滥用，防止容错成为一些干部不作为、乱作为、瞎折腾的“尚方宝剑”。四是建立容错结果公示制度，增强容错机制实施的民主性和公开性。对符合容错条件的干部，应对其错误的性质、容错的条件、容错申请的处理结果在适当范围内进行公示，以确保容错机制的实施能够得到民主监督，维护容错的权威性。五是完善容错舆论引导制度。就干部容错问题与社会公众进行有效的沟通，对社会舆论进行及时有效的回应和引导，以取得普通民众的认可和支持，从而在保护、激励干部的同时，增进民众对党和政府的信任，确保党和政府的公信力。

第五，建立完善与容错机制相衔接的纠错机制。对于干部在干事创业、改革创新中的失误与错误，不能一容了之，而必须通过建立有效的纠错机制对其进行坚决的纠正。对于干部群体在改革创新过程中所犯的错误，“要赶快纠正，不要掩饰，不要回避”。*邓小平：《邓小平文选》(第3卷)，北京：人民出版社1994年版，第267页。这就需要通过纠错机制的建立完善，尽早发现苗头性、倾向性、普遍性错误，防止一错再错，最终酿致严重的社会后果，使改革发展付出沉重代价。在纠错的同时，还应深刻总结经验，汲取教训，防止类似错误的重演。在全面从严治党背景下，纠错机制的持续完善，可从以下三方面重点聚焦：一是完善错误识别机制，防止小错演变为大错。通过专项执纪监督、业务检查、定期审计、社会监督等方式，尽早发现干部干事创业中可能出现的错误。二是积极践行监督执纪“四种形态”，通过党内关系的正常化，批评与自我批评、治病救人等党内政治生活的优良传统成为常态化，以便于及时发现和纠正改革创新中的错误。三是围绕落实党内问责条例，充分发挥党内问责的负向激励作用，以增加违纪违法的成本，强化问责机制的纠错功能。□

(责任编辑：杨仙丽)

2017-01-15

魏星，西南财经大学马克思主义学院教师，主要研究方向为高校反腐倡廉建设；丁忠毅，四川大学预防腐败研究中心副教授，硕士生导师，主要研究方向为中国政府与政治。

西南财经大学2016年度决策咨询与应急需求项目“全面深化改革背景下构建容错机制的现实困境与路径选择”(项目编号：JBK160377)；中共四川省纪律检查委员会委托课题“全面深化改革背景下构建干部容错机制探析”

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1007-9092(2017)04-0092-006