我国环境公益诉讼制度的相关问题研究

2017-08-07彭晶晶

资治文摘 2017年4期

【摘要】随着我国经济的快速发展，我国的环境问题日益突出，环境形势日益严峻。环境公益诉讼就是在环境污染和生态破坏日趋严重的形势下，为保护环境公共利益的迫切需要而产生的，环境公益诉讼制度在一定程度上有利于环境的保护，但是其还存在许多的问题，本文提出了几个问题并提出了一些建议，来完善环境公益诉讼制度。

【关键词】环境公益诉讼；规定；问题；建议

一、环境公益诉讼概述

我国理论界对环境公益诉讼理论的探讨已有十余年的历史，但官方首次明文提出环境公益诉讼是在2005年的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（以下简称《决定》）中。我国2015年新修订的《环境保护法》施行。随后，2015年7月，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》实施。还有《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点

这样规定，有利于推动环境公益诉讼制度的发展，保护环境。二是扩大了环境公益诉讼的范围。环境公益诉讼的目的就是为了保护环境，其具有公共性和公益性。环境利益不仅包含经济性公共环境利益，还包括生态性公共环境利益。我国的民诉法以及环境保护法确认了环境公益诉讼，而且还确认了可以提起诉讼的范围，不仅可以提起侵权性环境诉讼，还可以提起公益性环境诉讼。这样规定，扩大诉讼范围，更好的监督环境问题，进一步更好的保护环境。

环境公益诉讼是关于环境公共利益的诉讼，其起诉的主体具有不确定性，每个人、组织、机关都有可能成为环境公益诉讼的主体，他们既是环境公益诉讼的主体还是环境公益诉讼胜诉后的受益者，其实全体人员都是环境公益诉讼的受益者，而且在环境保护中，公众参与是很重要的，公众参与到环境保护的立法、执法、司法、守法以及法律监督当中来，他们不仅是为了自身的利益，更是为了全社会的共同环境利益。

二、环境公益诉讼面临的问题

我国的环境公益诉讼虽然取得了法律地位，而且在实践中也有了一些环境公益诉讼的案例。但是我国的环境法以及其他法律的规定较为原则、模糊，缺乏可操作性。在我国的现阶段，我国的环境公益诉讼还是面临着许多的问题。主要有以下几个方面的问题：

1.诉讼主体较窄

环境公益诉讼的诉讼主体问题一直以来就是争论不休的问题，也是环境公益诉讼的核心问题之一。就我国目前的法律现状而言，我国民诉法规定：法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。环境法明确了有关机关和组织的范围，对符合规定的社会组织范围做出了一些限制性规定，但是却没有对法律规工作实施办法》。这些都是对环境公益诉讼制度的规定。

我国环境公益诉讼制度经过数十年的发展，在一些方面得到了确认。一是明确了环境公益诉讼的主体。新《环境保护法》中明确了环境公益诉讼的主体：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会组织；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织。并且从质和量两个方面对社会组织进行了规范，在质方面，要求要求社会组织具备依法在民政部门登记、专门从事环境保护公益活动、无违法记录等条件，确保享有诉权的是专业性强、社会公信力高的社会组织；在量的方面，国内符合条件享有诉权的社会组织有300多家。定的机关给予明确规定。目前，仅有海洋保护法第90条第2款规定：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。这里的行使海洋环境监督管理权的部门就是民诉法中的机关，这就排除了其他机关的环境公益诉讼的权力，而且环境监管机关提起环境公益诉讼的范围也就仅限于海洋环境污染，而不包括其他方面。

还有一个问题就是公民是否可以提起環境公益诉讼，目前我国的民诉法以及环境保护法对此都没有规定，这就意味着现阶段公民不可以提起环境公益诉讼，这就排除了公民作为环境公益诉讼的诉讼主体资格，但是《环境保护法》对公民个人诉权的限制，未“体现出世界范围内公益诉讼制度发展的趋势和潮流”。而且公民作为公共环境的享有者和维护者，其环境利益与其切身利益密切相关，更易提起环境公益诉讼，但是我国现有法律并未规定。

由此可见，我国现阶段环境公益诉讼的诉讼主体不仅排除了公民，而且对于机关的规定也不充分具体，诉讼主体范围较小，不利于环境公益诉讼的发展。

2.提起环境公益诉讼的组织较少

我国民诉法以及环境保护法规定了有关机关和组织可以提起环境公益诉讼，这就确定了社会组织可以作为环境公益诉讼的主体，但是法律对我国提起环境公益诉讼的组织的规定是要在设区的市级政府登记、专门从事环境公益活动，具备连续5年且无违法记录，这就排除了那些成立时间较短、未在市级政府注册的社会组织。而且连续五年无违法记录，什么算是违法，以及到什么程度，这就又达到缩小了社会组织的范围。

即使满足了上面条件，在司法实践中，这些环保组织提起环境公益诉讼的意愿也非常小。主要是由于以下三点：一是在实践中，这些组织的主要任务不是为了公益而提起诉讼，而且诉讼耗费时间和精力较大，且诉讼结果与这些组织并无太大意义，也不能够作为这些组织评选以及业绩的根据。二是这些组织的专业水平不足，据统计有48%的环保组织没有专门的法律业务部门，有些环保组尽管有法律人士，但并非从事环境法律服务的专职工作人员，导致其投入到环境公益诉讼中的时间和精力难以保证。三是可以提起环境公益诉讼的组织缺乏有效的资金保障，其诉讼成本难以承担。法律给予了这些社会组织提起公益诉讼的资格但并没有为他们提供足够的资金来源，现实中，社会组织的资金并不充足，同时还要承担着如果败诉就要承担诉讼费用的风险。这就大大降低了环境组织提起诉讼的积极性。

由此可见，可以提起环境公益诉讼以及愿意提起环境公益诉讼的组织较少，不利于诉讼的进行，不利于公共环境的保护。

3.环境行政公益诉讼机制缺乏

根据诉讼性质和诉讼目的的不同，环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两种。对于环境民事公益诉讼来说，其已经在《民事诉讼法》中得到体现，而环境行政公益诉讼却至今没有以法律法规的形式体现出来。在司法实践中，经常会出现环境行政管理部门怠于履行行政职责或其具体行政行为危害公共环境利益的情况，“相较于社会主体对环境造成的损害，政府部门有关环境的不当决策有时对环境造成的损害更为严重”。

环境公益诉讼更应该注重环境行政公益诉讼，对行政机关的损害环境作为或不作为进行审查，并发挥其对环境保护的监管作用。如果“试图借助民事诉讼机制补充环境行政监管的‘无能，也只会进一步弱化环境行政机关本应独立承担的监管职责”。可见政府对于环境的危害还是存在的，但是是否也可以提起环境行政公益诉讼，现有法还没有具体规定，缺乏法律基础。《环境保护法》将“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”作为环境公益诉讼的客体。《15年解释》也没有明确“损害环境公益行为”的主体，更没有明确“损害环境公益行为”的方式。这就为环境行政公益诉讼提出了很大的挑战。而且也有学者认为，“环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的二分法必然产生法理逻辑上的矛盾、遭遇现实的困境”。法律没有规定，学界存在很大争议，这就在实践中更难了。

由此可见，对于政府的行为造成的环境公益诉讼在环境保护法中没有具体规定，在行政诉讼法中也没有具体规定，这就不易形成环境行政公益诉讼，对环境公益诉讼的挑战更大。

4.环境公益诉讼具体规则缺乏

环境公益诉讼是“带有公益色彩的民事权益诉讼”，传统的当事人适格理论要求环境公益诉讼中的当事人必须要与案件具有直接的利害关系。但是环境保护法将诉权赋予具有非利害关系的社会组织，是对传统的当事人适格理论的突破。这就要求对相应的诉讼规则也应该进行修正，但是民诉法以及环境保护法都没有涉及，相关司法解释和立法解释都是空白。而且，在实践中，环境公益诉讼较之于普通民事诉讼，行政诉讼，在诉讼管辖、起诉主体顺序、诉讼请求范围、举证责任分配、诉讼费负担、被告反诉、赔偿金的归属及使用等方面有区别，但是这些方面规则的缺乏，不仅可能导致法院在诉讼爆炸情况下对环境公益诉讼不立案、不受理情况的出现，而且还为法院适用法律审理、判决相关案件带来很大困难。而且，如果原告胜诉案件，也无相关的规则保障诉讼判决的执行，无法保障原告的权利，进而不利于保护环境公益诉讼，本质上就不利于环境保护。

由此可见，法律上虽然对诉讼主体和适用范围方面做出一些了规定，但并没有具体的规则解释，在司法实践中，法院在立案时及在诉讼中会经常遇到无从遵循的问题，以及在执行程序中也会遇到许多问题。

三、完善我国环境公益诉讼制度的几点建议

目前环境公益诉讼存在一些问题，这些问题阻碍了环境公益诉讼制度的发展，完善环境公益诉讼制度，促进公益诉讼制度的发展，有以下几点建议。

1.放宽环境公益诉讼主体

第一，如前文所述，机关的规定不明确，是阻碍环境公益诉讼顺利推进的一大障碍。因此，应赋予环保行政机关以环境公益诉讼主体资格，因为环保机关既有专业的知识，又可以收集、勘察、记录许多相关信息资料。且这样可以督促环保机关积极履行法定职责。从操作层面看，具有环境保护法定职责的行政机关应当与前文的海洋行政主管部门一样具有环境公益诉讼主体资格。这些环境保护管理行政部门可以在穷尽行政执法手段后仍然不能制止环境侵权行为后提起环境民事公益诉讼，也可以在环境污染或者生态破坏的直接受害人不明的前提下，代表国家提起环境公益行政诉讼。第二，关于检察机关提起环境公益诉讼。目前我国的环境诉讼案例中，主要是检察机关提起环境公益诉讼。我国的检察机关是我国的检察监督机关，，可以提起环境公益诉讼。第三，关于社会组织，当前的环境法以及民诉法对于社会组织的规定较严，应当适当放宽，更好地推动环保组织积极参与到环境公益诉讼当中来。环保组织应当包括在各级人民政府民政部门登记的社会组织，而且五年无违法记录可以修改为三年，更好地促進环保组织参与环境公益诉讼的积极性。第四，从长远来看，立法应当赋予公民提起环境公益诉讼的资格。行政机关和社会组织“在不能完成社会的信托，恰当行使环境公益诉权的时候，广大公民必须成为待诉主体”，随着法治的推进和公民素质的提高，将自然人纳入环境公益诉讼主体范畴也应是必然之举。

2.建立环保组织激励和评估制度

从上文看出，环保组织由于缺乏专业的技术支持和资金支持，往往不愿意参与到环境公益诉讼当中来，因此需要对环保组织进行激励和评估。环保组织是提起环境公益诉讼的理想主体。对于环保组织，国家应当加大对环境公益诉讼的宣传，同时采取一些措施鼓励环保组织的发展，提高参与环境公益诉讼的积极性。对于环境组织，还要加强相关人才的培养，特别是法律人才，加强对环保组织环境法律知识和诉讼技能技巧的培训力度，提升其参与诉讼的能力。由于环保组织缺乏资金支持，可以对积极参加环境公益诉讼的组织进行资金奖励，也可以建立专项基金，加强对环保组织的资金支持力度。

对于环保组织积极参与环境公益诉讼，不仅要积极鼓励，而且还要进行鞭策，建立对环保组织的评估制度，把环境公益诉讼当作一项重要的评估原则，进而提高环境组织参与环境公益诉讼的积极性。

3.完善环境行政公益诉讼机制

学理上把环境公益诉讼定义为“自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼。”环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼是“一体两翼”的关系，两者不可偏废。从理想状态看，环境行政公益诉讼的受案范围应囊括负有环境保护法定职责的各级各类行政机关做出的所有涉及公众环境利益的抽象行政行为（如颁布规章和规范性文件）、具体行政行为（如环境行政决策和行政审批）和内部行政行为（如工作人员的任免升降和违纪处分）。由于环境行政公益诉讼与环境民事公共诉讼还存在一定区别，需要制定相关的专门的制度规则，可以在行政诉讼法中予以确定。而且最高院可以出台相关的司法解释，对“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”是否包括行政机关不作为或违法作为做出解释性规定。毕竟法律是实践的基础。

4.完善环境公益诉讼相关规则

环境公益诉讼的公益性、技术性、较大社会影响性等特征决定了环境公益诉讼与普通的行政诉讼、刑事诉讼和民事诉讼在诉讼管辖、诉讼程序、举证规则、判决内容、判决的执行等方面有许多不同之处，只有根据环境公益诉讼的需要制定特别诉讼规则，才能使环境公益诉讼健康和顺利发展。

第一，在管辖方面，环境公益诉讼可以由环境污染或生态破坏发生地、造成公众环境权益损害地的中级人民法院集中管辖，同时允许享有诉权的组织在超出其登记机关管辖范围外的区域提起环境民事公益诉讼，而环境保护行政管理部门应该仅在其行政管辖范围内提起环境行政公益诉讼。第二，诉讼请求方面，主要包括行为给付之诉和金钱给付之诉，行为给付如请求停止侵害、消除危险、排除妨碍、恢复原状；金钱给付即赔偿损失。环境公益诉讼保护的是公共环境利益，其诉求不能采取简单的金钱赔偿方式，应该让诉求体现出防止侵害环境权益结果的再发生、减轻或避免损害结果扩大化，对此，应该将诉讼请求集中于“发布禁止令、停止侵害、排除妨碍、消除影响”等方面。第三，诉讼费用承担方面，由于环境公益诉讼的公益性，以及环保组织的资金缺乏，可以在原告起诉时缓缴、少缴或者免缴诉讼费，如果原告胜诉，可以由被告承担诉讼费，还设立环境公益诉讼专项基金，用于支付评估、鉴定等费用。第四，举证责任分担方面，由于环保机关的证据收集能力不亚于被告，可以采取与环境私益相同的举证责任分配规则与证明标准。但是对于环境组织，由于双方力量的不平衡，可以采取举证责任倒置，由被告证明其行为没有造成环境污染。同时，还要考虑到公平正义的理念，避免过度加重被告的负担。

结语

当前，随着经济的不断发展，环境问题越来越严重，生态环境恶化问题日益困扰国家的发展。我国致力于建设资源节约型、环境友好型社会主义和谐社会，积极制定相关的环境法，利用法律手段治理环境污染，随着新《环境保护法》的实施，我国的环境公益诉讼制度将逐步得到健全和完善。但是还存在一些不足，让环境公益诉讼制度真正成为一个具有操作性、实用性的制度，而不是仅仅流于纸面的法律条文，更重要的是完善相关实施制度和规则。通过全体社会的共同努力，环境会越来越好，生态文明建设逐步实现。

注释：

[1]金煜：300余家社会组织可提环保公益诉讼[N]。新京报，2014-08-05（A12）

[2]章礼明：检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告[J]。法学，2011（6）

[3]环保民间组织在环境公益诉讼中的角色和作用调查报告摘要http：//www.acef.com。cn/zhuantilanmu/2013hjwqtbh/huiyinarong/2014/0303/12495.html.访问日期：2016年12月5日

[4]陈燕萍：《环境公益诉讼主体资格的逻辑考量》，载《山东审判》2013年第4期

[5]吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，载《法商研究》2008年第6期

[6]袁军、朱秋菱：带有公益色彩的民事权益诉讼初探.法律适用.2007（4）

[7]张守增：公益诉讼提起主体的范围与诉权限制[N].人民检察，2008（10）

[8]蔡守秋：论环境公益诉讼的几个问题[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2009（9）

[9]马强：环境民事诉讼研究[J].河南财经政法大学学报，2014（3）

[10]肖建国、黄忠顺：环境公益诉讼基本问题研究.法律适用2014（4）

【参考文献】