中国政府与市场的嵌入关系研究——以招商引资为例

潘同人

中国政府与市场的嵌入关系研究
——以招商引资为例

潘同人

在经济社会转型过程中，中国的政府与市场形成了一种嵌入关系。这种关系既不同于西方的 “守夜人”、“福利国家”、“新自由主义”等模式，也区别于东亚的 “发展型国家”。政府的行为嵌入到市场经济的运作当中，提高了市场运行的效率。以招商引资为例，中央政府、地方政府、招商部门、中介机构、市场主体之间形成了一种分工协作的关系。在招商引资的不同阶段，可以看到政府主导、企业主导、政企互动等行为模式。

政府；市场；嵌入关系；招商引资

一、嵌入关系的概念阐释

政府与市场是现代经济生活中两种最重要的制度安排。政府需要 “嵌入”到市场的运行当中，以提高市场的运行效率，如果政府和市场完全脱离，市场的运行就会出现问题。长期以来，理论界对政府与市场的关系一直存在着广泛的争论。从斯密时代的 “守夜人”到 20世纪的 “福利国家”再到“新自由主义”，从英美的自由市场经济到东亚地区的 “发展型国家”，政府在经济发展中所扮演的角色各不相同，政府和市场的关系也因时空的转换而变动不居。美国经济学家刘易斯曾经提出一个著名的悖论： “没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步。另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以至于要写满几页警惕政府参与经济生活的话是很容易的。”①

对于正在推动经济转型的中国而言，这种悖论表现得更加深刻：一方面，政府控制着整个改革进程，也控制着政府与市场关系的演变；另一方面，随着改革的不断深化，政府需要转变职能和自我完善，以适应经济社会的发展，同时应该逐步弱化在政府与市场关系中的主导权。因此，中国经济转型中的政府与市场的关系问题就突显出它的重要性和复杂性。重要性在于政府与市场这两种制度安排如果配合不好，中国的经济转型必然会陷入困境。复杂性在于政府和市场的配合并没有一个放之四海而皆准的模式，加上中国文化传统与政治体制的影响，究竟什么样算配合得好、到底应该怎么样配合，这些问题都没有明确的答案。对于这些问题的研究必须立足于现实，而且能够解释现实，同时在理论层面得到有力的论证。因此，建立一个分析框架就显得十分重要。

政府与市场的关系是一个国家政治经济体制的核心内容之一。 “任何国家都面临着在不完美的市场、不完美的政府以及两者之间不完美的组合之中进行选择的现实问题。”②林德布罗姆认为，社会科学需要研究的一个关键问题就是政府和市场的相互替代程度。③而在青木昌彦看来，政府应该成为经济体系内在的参与者，政府和市场不是相互排斥和相互替代的关系，而是相互补充、相互融合、相互促进的两种资源配置方式。④然而，以往理论界对我国政府与市场关系的研究，其基本的出发点大多是政府与市场的两分法，要么强调私营企业的积极作用，要么强调政府控制力的正面效应，双方各执一端。周雪光对这种现象提出了批评，认为政府和市场之间不是简单对立的关系，也不存在各国普遍适用的市场经济模式，对我国政府与市场关系的认识，从互动演化的角度来讨论更有意义。⑤

受到上述学者的启发，本文尝试提出 “嵌入关系”的概念，用来概括我国改革开放尤其是招商引资过程中政府与市场之间各种复杂的互动关系。嵌入关系的基本含义是，在经济活动中政府与市场之间是相互作用的，政府行为受到市场运行的影响，而对于投资者 （市场主体）而言，政府行为同样是一个关键变量。因此，一个地区的经济发展是政府与投资者积极互动的结果。以往对我国政府与市场关系的研究中过分强调政府的作用或者过分强调市场的效率都是片面的。 “嵌入关系”明确地概括了政府与市场两个体系之间相互融合、相互配合、相互促进的动态联系。不仅如此， “嵌入关系”概念更加强调政府与市场之间的相互正向激励、物质与能量的良性交换、帮助和推动对方发展的内涵。从“嵌入关系”这个新的理论视角出发，可以更清楚地解释我国相对成功的招商引资经验，也能够更有力地分析招商引资过程中遭遇的瓶颈与障碍。

二、嵌入关系的时空背景

政府与市场关系的调整和演变一直是中国经济转型的一个重要领域，而经济转型则构成了形塑中国政府与市场关系的时空背景。改革开放以来，中国的经济转型取得了巨大成就，政府与市场的关系也发生了深刻的变化。当前，中国非公有制经济总量占国民生产总值的比重已经超过60%，国有经济也经历了 “放权让利”、“政企分开”、“股份制改造”等一系列制度变革。这些变革在很大程度上就是中国经济转型的具体体现。因此，研究中国经济转型无法脱离政府与市场关系的视角，而考察政府与市场的关系也需要对中国的经济转型有所关照。

改革开放以前，中国长期实行计划经济体制。根据当时的治国理念，计划经济不仅是党和国家发展国民经济的方法和体制，而且是一项根本的、不容置疑的经济制度，被人们视为社会主义国家的基本特征之一。从历史的角度来看，这种经济体制具有一定的合理性，可以说，计划经济对于我国建成相对独立的工业体系、初步实现国家工业化具有巨大的推动作用。然而，计划经济先天存在的结构性缺陷，加上 “大跃进”和 “文化大革命”等社会政治运动的负面影响，使国民经济体系濒临崩溃，计划经济体制到了不得不改的关键时刻。

尽管如此，中国经济转型的总体目标在改革初期是十分模糊的。在 1980年召开的中央经济工作会议上，陈云提出了 “摸着石头过河”的改革思路。改革是非改不可，但是改成什么样子，如何改革，都是不明确的。吴敬琏曾经将中国的经济转型分成两个主要阶段：从1978年到1991年被称为增量改革阶段，1992年以后则被称为综合推进阶段。⑥—开始，中央将市场经济视为 “计划经济的一种补充”，希望用市场经济来弥补计划经济的缺陷，提高计划经济的运行效率。1984年10月，中共十二届三中全会提出了 “公有制基础上有计划的商品经济”的概念，在中央全会的政治高度上突破了计划和市场的对立，而后经历了近十年的不断总结和完善，直到1992年邓小平 “南巡讲话”以后，中共十四大才正式提出了 “建立社会主义市场经济体制”的总体目标。至此，中国经济转型的宏观逻辑已经明确，市场导向的经济体制改革成为不可逆转的历史潮流。

“中国经济转型的战略是渐进主义的，与苏东地区秉持的 ‘华盛顿共识’和 ‘休克疗法’式的改革道路大相径庭。”⑦有学者认为，中国的经济转型之所以和苏东地区相比更为成功，中国经济之所以始终保持高速增长，其根本动力在于改革开放以来非公有制经济的蓬勃发展。而与此同时，国有经济领域并没有发生根本性的制度变革，因而中国的渐进式经济转型是一种 “体制外改革”。⑧在国有经济领域，我国发生了从政企不分向政企分开的制度变迁，这个过程具有三个阶段，每个阶段都有不同的变迁内容、变迁主体、变迁方式和阶段特征，是一个渐进的动态过程。 （见表1）

表1 中国政企关系渐进演变过程⑨

三、嵌入关系的结构分析：以招商引资为例

以招商引资为例，嵌入关系指的是政府在招商引资过程中对市场运行的 “嵌入”状态。因此，嵌入关系的构成要素既包含了各个层级的政府，也包含了各种类别的企业。在招商引资的不同层次和不同阶段，嵌入关系的构成要素有所区别，不同构成要素的价值取向、行为策略和发展逻辑也各不相同。总体而言，嵌入关系的构成要素主要包括中央政府、地方政府、招商部门、中介机构和市场主体五个部分。

（一）中央政府

中央政府是招商引资工作的发起者和招商引资体系的建立者，创造了招商引资的宏观架构。招商引资是一项复杂的系统工程，对于我国这样的转型国家而言，招商引资意味着打破计划经济体制下政府作为唯一投资主体的局面，创造出投资主体多元化的新格局。投资体制的改革，需要中央政府，尤其是高层领导人的决心和魄力，需要各种探索性、试验性的改革措施来推动。招商引资工作的不断发展，正是中央政府主导下的政策试验、制度创新的结果。

具体而言，中央政府在推动全国招商引资的过程中，也逐步分化出了不同的结构。最高决策层在改革初期发挥了重要的作用，招商引资工作之所以能够克服意识形态的障碍，在东部沿海的改革试验区顺利开展，最高决策层的政治支持居功至伟。随着招商引资活动从沿海向内陆、从大城市向中小城市、从制造业向服务业逐步扩展，最高决策层的作用正在逐步减弱。在中央政府层面，招商引资的具体工作由商务部负责，商务部的内设司局和下属机构设定了招商引资的宏观战略和具体措施，对地区间、产业间的资本流向进行有效的引导，并且直接负责某些重大项目的推介和引进。在经历了多次政府机构改革以后，商务部整合了对外经济贸易部、国家投资管理委员会等机构的职责，强化了招商引资领域的调控权力。从政府过程的角度来看，国家发改委可以对招商引资活动产生决定性影响，该机构对招商引资的控制主要集中在微观层面，通过对具体项目的立项审批来实现对资本的合理分配，从而实现最高决策层提出的发展目标。此外，中央政府的其他部门也对招商引资活动具有直接影响，比如国土资源部可以通过土地管理政策来控制地方政府招商引资的深度和广度，环保部可以通过实施更严格的环境保护标准来改变各地招商引资的产业结构。

（二）地方政府

地方政府是招商引资活动的主导者，对本地区招商引资的经济绩效承担直接责任。从价值取向来看，地方政府在招商引资活动中更加强调效率，追求招商引资效率的最大化。从行为策略来看，地方政府在招商引资工作中比较务实，倾向于采取和本地区社会经济发展程度相适应的招商引资战略和方式。从发展逻辑来看，随着各种生产要素向经济园区集中，地方政府在招商引资中的主导作用将更为明显。从实践层面来看，招商引资在地方政府的职责体系当中具有举足轻重的地位，各地的政府工作报告、国民经济和社会发展规划等重要政府文件无不把招商引资视为工作重点。

我国的地方政府具有多个层级，每个层级在招商引资中的角色和作用也不尽相同。省级政府作为最高层次的地方政府，要统筹规划本省的招商引资工作。从行政学的角度来看，我国的省比其他国家的大区、州、郡等高层地方政府的管辖面积更为辽阔，这决定了我国省级政府在招商引资工作中所发挥的作用更为间接。在招商引资实践中，通常由省级政府发挥财力和社会资源等方面的优势，负责组织各种招商引资展会，而下属的市县级政府在展会上与投资者接触和洽谈，负责具体项目的宣传与推介。目前，我国各级地方政府乃至派出机构 （如街道办事处）都有招商引资任务，一个地方政府在政府体系中的级别越低，其在招商引资工作中所承受的负担越重，而其掌握的财力和社会资源并不足以支持这种高强度的商务活动。因此，如何解决招商引资过程中的结构性矛盾，是各级地方政府尤其是省级地方政府需要考虑的问题。

（三）招商部门

招商部门是招商引资的直接实施者，也是影响招商引资效率和质量的关键变量。招商部门的行为侧重于招商引资活动的技术层面，关注具体投资项目的引进过程。由于招商引资是一种市场行为，所以招商部门必然具备市场主体的某些特征，这决定了它存在一定程度的独立性。在既定的招商引资战略和政策框架下，招商部门在投资项目的策划和推介方面，具有高度的自主性。随着各地区招商引资工作的不断深化，招商部门逐步趋向专业化和正规化。无论是员工素质，还是工作方法，都在发生着深刻的变化。

以往的招商引资实践存在着一个误区，即将招商部门等同于中介机构，将地方政府设立的投资促进中心视为中介机构，进而提出了 “中介招商”的概念。利用中介机构开展招商引资活动，的确可以提高招商引资的效率和质量，然而地方政府设立的招商部门从本质上讲仍然是政府的派出机构，它要执行政府制定的发展战略，实现政府提出的发展目标。因此，招商部门不是中介机构，也不可能成为中介机构，它的性质是负责特定地区、特定行业招商引资工作的专业性机构。它和地方政府的关系是领导与被领导的关系，它和中介机构的关系是委托和被委托关系，通过利用中介机构的社会资源，招商部门可以和特定投资者产生业务联系。从行政管理的角度来看，招商部门也应该是地方政府的职能部门之一，只不过由于其工作的专业性，它比其他的政府职能部门具有更大的决策自主权。

（四）中介机构

中介机构是招商引资的重要参与者，也是地方政府和招商部门的合作伙伴，在招商引资活动中发挥着不可取代的作用。在政府对市场的 “嵌入”过程中，中介机构往往比投资者更早地接触招商引资机构，是招商引资机构和投资者之间的纽带和桥梁。在市场发育程度较高的国家，中介机构往往也较为发达。在市场发育程度较低的国家，中介机构在招商引资中往往处于 “缺位”的状态，而地方政府和招商引资机构又缺乏相应的社会资源和招商经验，这致使招商引资工作易于陷入困境。

在招商引资实践中，中介机构有着广泛的含义，既包括了某些社会组织，又包括了某些市场主体，例如金融机构。从社会组织的角度来看，商会和行业协会是对政府的招商引资工作最有帮助的中介机构，它们联系着相关地区、相关行业的大量企业，甚至可以直接筹办各类招商引资展会，为政府和企业 “牵线搭桥”。从市场主体的角度来看，各类金融机构往往掌握了大量的投资信息，了解企业的发展需求，是一个天然存在的 “投资项目库”。值得注意的是，随着外国的大型投资银行来华开展业务，一些地方政府开始同这些机构开展合作，外国的大型投资银行引来的项目，往往是跨国企业甚至是全球五百强企业主导的项目，投资金额巨大，对区域经济发展的引领带动作用十分明显。除此之外，一些大型的律师事务所、会计师事务所也掌握了丰富的市场信息，地方政府同这类机构进行合作也可以提高招商引资的效率和质量。

（五）市场主体

市场主体既是招商引资工作的对象，又是招商引资项目的投资者和运营者。招商引资是一种市场行为，市场规律在招商引资活动中发挥着决定性作用，各类市场主体以其投资决策行为使市场规律得以外化，也使得地方政府的招商引资规划得以落实。在 “嵌入关系”的内部结构中，市场主体指的是招商引资过程中的投资者一方。不论是土地出让招商中的土地开发商，还是载体招商中的工商企业，都属于市场主体的范畴，其行为策略都要遵循经济效益最大化原则。

市场主体是一个由多种经济形态构成的复合体，不同的经济形态在招商引资中的具体表现也有所不同。外资企业是我国最早的招商引资对象，在改革初期，无论是率先开放地区，还是经济园区，都将吸引外商直接投资作为推动本地区经济发展的重要手段。通过合资、合作、独资等形式，外国的产业资本逐步渗透到我国国民经济的大多数部门和领域。随着非公有制经济的蓬勃发展，民营企业逐步成为各地招商引资的重点关照对象，欠发达地区的地方政府在积极培育本地民营企业的同时，还经常去广东、浙江等省份吸引当地的民营企业前来投资，以充分开发本地的自然资源，推动区域经济的快速发展。在我国的基本经济制度下，国有企业一直是产业项目投资的主力军，随着经营自主权的逐步增强和现代企业制度的建立，国有企业逐渐成为各种招商引资洽谈会的 “座上宾”。中央国有企业具有雄厚的资金实力和技术实力，可以独立建设对地方经济起到决定性作用的大型产业项目，因此在地方政府的招商引资活动中，中央国有企业发挥着举足轻重的作用。此外，地方政府在吸引外来投资者的同时，也更加注重鼓励各种小微企业在本地创业， 通过 “创业园”、“孵化器” 等载体， 提升本地区小微企业，尤其是民营科技型企业的市场竞争力。

值得注意的是，各地在建设经济园区的过程中，成立了大量的园区开发公司。这些公司大多与园区管理机构合署办公，由园区的党政领导兼任开发公司的主要负责人。园区开发公司是一类特殊的市场主体，它在追求经济利益的同时，要承担一部分政府职责，要为园区提供公共产品，例如基础设施。园区开发公司是市场发育程度较低的产物，是工业地产开发商的替代者。随着市场发育程度的提高，各类工业地产商会迅速崛起，园区开发公司在投资运营过程中也会提高市场化程度，逐步实现盈利性业务与公益性业务的分离。

四、嵌入关系的运行逻辑

（一）招商引资前期：政府主导

“嵌入关系”不仅是一种政府和市场之间的结合状态，而且是一种政府和市场之间的互动过程。“嵌入关系”是招商引资的基本特征，始终处于变化和发展过程中。理论界对于招商引资的讨论，习惯于强调政府在其中发挥的主导作用。然而，这种主导作用并不是招商引资每个阶段的共同特征，有关政府主导的理论设定只能概括招商引资特定阶段的政府和市场的基本关系。从政府过程的角度来看，招商引资可以分成三个阶段，即招商引资前期、招商引资中期和招商引资后期。政府主导则是招商引资前期的嵌入模式。

在招商引资前期，我国的各级政府发挥着无可争议的主导作用。从发展战略的选择，到主导产业的确定，再到投资项目的规划，进而到建设用地的分配，政府这只 “看得见的手”无处不在。政府在招商引资前期为投资项目的建设和运营设定了基本的发展框架，为整个地区的经济增长提供了不可或缺的公共产品。在投资者介入以前，政府主导了招商引资活动的初始阶段。

（二）招商引资中期：政企互动

在招商引资中期，政府和市场的关系发生了微妙的转变，政府主导逐步让位于政企互动。实现投资主体多元化是我国投资体制改革的主要目标之一，市场投资者要在投资决策环节发挥决定性作用。在投资者介入以后，招商引资就不再是政府自己的事情了，而是政府和市场互动的过程。政府通过各种技术和手段，与投资者进行沟通和博弈，为投资者提供各种有效的信息，促使投资者作出有利于本地区经济发展的投资决策。对于异地的企业，地方政府无权命令其作出某种决策，只能通过各种优惠政策诱使其进行合作。在政企互动的过程中，地方政府和投资者无论在政治层面还是法律层面，都处于平等的地位。从某种意义上讲，由于地方政府之间在招商引资领域开展了激烈的竞争，投资者相对于地方政府而言还存在着一定的优势，拥有“用脚投票”的权利。

（三）招商引资后期：企业主导

在招商引资后期，政府和市场的关系再次发生转变，企业在生产经营阶段处于主导地位，政府则退居二线，为其提供投资服务，帮助其实现盈利。在招商引资项目投产以后，企业成为唯一的主导力量，根据其掌握的市场信息进行独立决策，并且独立承担经济后果。政府则侧重于投资环境的优化和改善，间接推动招商引资项目的盈利和发展。 “嵌入关系”具有其内在的运行逻辑，政府的作用从主导到共治，再到服务，其控制力随着市场主体的介入而逐步减弱，政府在为市场的高效运行创造必要条件之后，逐步将经济决策权力还给市场主体，使其在招商引资项目的建设和运营中发挥决定性作用。

注释：

① ［美］W·阿瑟·刘易斯： 《经济增长理论》，梁小民译，上海三联书店1994年版，第78页。

② ［美］查尔斯·沃尔夫： 《市场或政府——权衡两种不完善的选择》，马洪译，中国发展出版社1994年版，第32页。

③ ［美］林德布罗姆： 《政治与市场——世界政治经济制度》，王逸舟译，上海人民出版社 1991年版，第 95页。

④ ［日］青木昌彦： 《政府在东亚经济发展中的作用》，陈双玲译，中国经济出版社1998年版，第 1—42页。

⑤ 周雪光： 《社会学关于中国组织与制度变迁研究状况评述》， 《社会学研究》1999年第4期。

⑥ 吴敬琏： 《当代中国经济改革：战略与实施》，上海远东出版社1999年版，第78页。

⑦ 樊纲： 《中国经济体制改革的特征》，经济科学出版社1996年版，第11页。

⑧ 樊纲： 《金融发展与企业改革》，经济科学出版社2000年版，第46页。

⑨ 王珺： 《政企关系演变的实证逻辑——我国政企分开的三阶段假说》， 《经济研究》1999年第11期。

（责任编辑 刘龙伏）

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（2017）07－0040－05

潘同人，济南大学政法学院讲师，山东济南，250022。