沿海港口在“一带一路”建设中的战略支点作用探析

文/孙海泳 王新和

沿海港口在“一带一路”建设中的战略支点作用探析

文/孙海泳 王新和

沿海港口作为航运、物流、贸易等产业发展的关键节点，是一国或地区融入经济全球化进程、整合区域乃至全球经济资源的重要基础设施。在“一带一路”倡议的落实进程中，充分发挥中国沿海港口的战略支点作用，优化港口的发展规划,拓展港口的综合功能，强化其与沿线国家港口、陆上交通枢纽及物流体系的互联互通水平，将对“一带一路”的建设进程产生重要的支持作用。

一、沿海港口在“一带一路”中的战略支点价值

“一带一路”倡议着眼于整合欧亚大陆、印度洋以及更广阔区域的地缘经济联系，通过陆海统筹，形成相互联接的各区域间联动发展的合作框架。目前，在中国周边区域，“一带一路”建设规划主要聚焦中国-中亚-西亚、新亚欧大陆桥、中巴、孟中印缅、中国-中南半岛、中蒙俄等六大国际经济走廊的区域经济合作，这一合作体系是融合了“点”对“点”、“点”对“线”、“点”对“面”、“带”与“路”、“圈”与“线”等多个空间层次在内的多元化合作机制的复合体。在这一合作体系中，中国沿海地区具有一定经济规模和对外贸易功能，并具备区位优势，能够在“一带一路”的开放格局中发挥资源集聚、配置与辐射等功能的港口城市，是“一带一路”（特别是“21世纪海上丝绸之路”）建设的战略支点。其中部分港口由于地理位置相近、具有相互交叉经济腹地从而形成区域港口群。这些港口群基于其重要的产业和贸易等功能，将为“一带一路”建设的推进提供有力的支撑。目前，我国沿海港口已经形成了五个港口群，即：环渤海港口群、长江三角洲港口群、东南沿海港口群、珠江三角洲港口群和西南沿海港口群。这些港口（群）可促进“一带”与“一路”融合发展，是政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通等“五通”举措的重要组成部分，是“一带一路”建设得以持续深化的基础和前提。具体而言，沿海港口在“一带一路”建设中的战略支点价值主要体现在以下三方面：

第一，沿海重要港口及其所依托的城市往往是“一带一路”的交汇点，其承载着联接“陆上丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的节点功能。因此，也成为“一带一路”建设的重要支点。2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。在港口对接行动上，这一政策规划提出要以重点港口为节点，共同建设通畅安全高效的运输大通道，并重点布局上海、天津、宁波-舟山等15个沿海城市港口建设，打造“一带一路”特别是21世纪海上丝绸之路建设的排头兵和主力军。随着“一带一路”建设进程的推进，沿海港口正面临新的发展机遇，不仅其货物吞吐量将不断增长，而且港口的国际贸易功能、资源集聚效能和区域辐射能力亦将稳步上升。在此基础上，基于沿海港口的战略支点作用，将通过由点及面、由线到片的对接与辐射效应促进区域经济发展，通过提升对外开放水平，尤其是促进形成海陆统筹、东西互济、面向全球的全新开放格局，形成优势互补、互利共赢的良好局面，进而增进沿线国家间互信，推动形成区域利益共同体，为促进沿线区域的发展与和平提供新的动能。

第二，基于东亚国家在全球加工制造业中的枢纽地位，世界航运中心已东移至亚太地区。尽管全球性金融危机波及东亚经济体，但亚太地区仍是世界经济发展最为活跃的地区，世界航运中心亦在向亚洲地区转移。仅以中国为例，2016年，在吞吐量计算的全球10大港口排名中，与2015年相同，中国有7个港口跻身其中。2016年,在以集装箱箱量计算的全球港口排名中，中国继续有7个港口位列全球10大集装箱港行列，分别为上海港、深圳港、宁波-舟山港、香港港、广州港、青岛港及天津港。中国大陆另有个港口位列全球30大集装箱港行列，分别为厦门港、大连港、营口港、苏州港及连云港港。此外，新加坡、韩国、中国台湾地区、马来西亚、泰国、印度尼西亚等港口规模亦在全球港航体系中居于显著位置。鉴此，在“一带一路”建设进程中，加强中国沿海港口建设，将进一步提升其在亚太航运体系中的地位，这不仅将助推“21世纪海上丝绸之路”建设，而且对于提升中国在亚太经济体系中的枢纽地位具有重要意义。

第三，中国诸多沿海港口城市本身即为重要的工业中心，具有成规模对外输出工业装备的能力或潜力。在中国与“一带一路”沿线国家进行产业协作及产能合作的过程中，诸多沿海港口城市可借助自身便利的港口集疏运条件，通过输出工业装备、承建海外基础设施或建立中外合作产业园区等形式强化与中国与“一带一路”沿线国家的产业对接与地缘经济联系，由此将为构建中国对外开放的新格局提供新的动能。

二、拓展“一带一路”港口战略支点的主要制约因素

在“一带一路”建设进程中，由于受到全球及国内经济发展态势、港口发展模式的积弊、多式联运发展滞后等因素的影响，国内沿海港口战略支点作用的发挥仍受到不同程度的制约。

第一，传统的港口规模增长的可持续性存在隐忧。2008年金融危机发生以来，受到国际产业链的重构、中国经济进入“新常态”及转型升级步伐加快等因素的影响，中国港口以往单纯依靠提升规模等级和借助外贸进出口增量实现吞吐量增长的模式面临新的挑战。由于在“十三五”期间，中国将严控过剩产能，能源消费结构和供应格局亦将持续调整，预计大宗能源、原材料水运运输需求增速总体放缓。煤炭、原油、矿石等大宗散货吞吐量占沿海港口吞吐量比重将由2015年的42.4%下降到2020年的39%，集装箱吞吐量占比基本稳定在24%左右。因此，在国内外宏观经济影响下，未来十年甚至更长的时间内，因大宗散货运输需求总体下降，港口吞吐量将由高速增长转入中低速平稳增长的新常态。在此过程中，中国港口的转型升级将更多依赖外部市场的支持，这一状况将对许多沿海港口业务量的持续增长形成制约。

第二，港口过度竞争，软实力提升不足。港口竞争不仅是自身条件、吞吐能力、运营效率的竞争，也是支撑港口经济的自然条件、集疏运条件，尤其是腹地经济的竞争。中国沿海港口众多，且由于港口管理是按行政区划分并由地方政府管理，使得大部分港口建设缺乏统一的区域性规划与合理的功能分工，由此导致港口间过度、无序、同质化的竞争，这一现象在同一港口群中尤为严重，由此导致资源浪费。同时，中国港口以货物装卸为主营业务，依赖于其腹地的外贸实力和本地的工业竞争力，港口吞吐量极易随生产制造业中心转移而转移，可持续性弱。而且国内绝大部分港口在航运服务、航运金融、法律、保险等产业链要素方面仍存在严重的缺失。特别是一些吞吐量排名居于世界前列的国内沿海港口，在以上构成世界航运中心的关键要素方面，仍存在明显短板。

第三，投融资渠道单一，发展活力不足。港口过度竞争的深层次原因之一即是港口融资政策及经营模式存在很多问题。一方面，中国的港口融资的主要渠道是各级财政，尚未真正产生多样化的社会资金融资渠道，国家也不再对港口技术改造进行大规模投资，且港口投资的审批手续繁琐。另一方面，中国港口经营集中于港口相关领域，以货物装卸、物流仓储为主，经营模式单一，业务面窄，服务对象以本国、本区域为主。相比较而言，全球著名跨国港口通过建立全球港口经营网络在集装箱等港口经营上占据着主导地位。如香港和记黄埔、半岛与东方、美国装卸服务、新加坡港务局、国际集装箱码头服务公司、鹿特丹ECT码头6家公司占全球港口集装箱处理量40%以上。因此，中国沿海港口要在“一带一路”建设进程中发挥并强化战略节点作用，其经营模式、国际化程度依然存在显著不足。

第四，多式联运体系的发展仍滞后于形势。中国港口大多属于“陆向腹地型”港口，海河联运、海公联运、海铁联运等多式联运方式更是成为连接沿海和内陆市场重要纽带。自20世纪90年代起，上海、宁波、连云港等沿海港口就通过开通集装箱铁路专线开展海铁联运业务，铁路和内河运输成本低、运量大等优点也促使海铁联运、海河联运快速发展。港口多式联运的繁荣对铁路、船舶乃至航空设施提出更高要求，也成为该行业发展的新兴动力。但中国多式联运比例仍然低于2%。这与“一带一路”建设形势的发展呈现明显差距。2016年8月，交通运输部印发的《关于推进供给侧结构性改革，促进物流业“降本增效”的若干意见》提出，力争至2020年实现重点港口集装箱铁水联运比例年均增长10%。因此，沿海诸多港口拓展多式联运水平、提升港口物流综合配置能力方面仍面临严峻挑战。

三、进一步充分发挥港口战略支点功能的相关思考

发挥并提升中国沿海港口在“一带一路”建设中的战略支点作用，需在区域港际关系、港口投融资及管理模式、港口资源配置能力与国际化水平等方面切实采取措施予以提升与完善。

第一，促进港口联盟建设。从长期看，“一带一路”战略对中国沿海港口，尤其是腹地型和区域枢纽港开拓货源市场、增强与经济腹地贸易往来和产业互动、促进港口吞吐量提升有着显著帮助。推动形成港口联盟有助于缓解港际恶性竞争，如通过“组合港”的港口合作模式或者是通过共同投资的方式，这样做不仅可提升国内港口的国际竞争力，还可提高资源利用率。同时，港口投资需要大量的资金投入，而且投资的资本回收期长，投资风险较大，若是构建港口联盟可解决部分融资难题，且可分摊投资风险。宁波-舟山港口是港口联盟的成功案例，宁波-舟山港口自联盟后实现了吞吐量的迅猛增长。而江苏省在整合本省长江下游及沿海大型港口的过程中亦在尝试构建区域性的港口集团企业。未来还可探索构建“一带一路”港口城市联盟，建立政府间领导磋商机制，成立协同发展领导小组；在海关区域通关一体化、物流仓储一体化、金融市场服务一体化、网络信息服务一体化等多方面建立合作互通机制；定期举行联盟港口城市论坛(会议)，打造常态化政府间交流平台，携手推动城市间产业、港口、社会等各方面更大范围、更高水平、更深层次的大开放、大合作、大发展。总之，随着“一带一路”建设向纵深推进，中国沿海港口企业及地方政府需结合区域的发展情况以及区域内不同港口/城市间的互补利益，推动港口联盟的构建，以整合、优化资源配置并提升整体的国际竞争力和发展收益。

第二，进一步优化港口运营模式。中国港口融资方式单一，加之港口投资规模巨大，其投资资本具有不可逆性且投资回收期很长，这不利于港口的可持续发展。鉴此，中国可参照国际经验，拓宽港口融资建设方式。如可探索借鉴或部分采用“地主港”模式。该模式是指政府委托特许经营机构代表国家拥有港区及后方一定范围的土地、岸线及基础设施的产权，对该范围内的土地、岸线、航道等进行统一开发，并以租赁方式把港口码头租给国内外港口经营企业或船舶公司经营，实行产权和经营权分离，特许经营机构收取一定租金，用于港口建设的滚动发展。该模式能兼顾政府和企业的利益，能够提高港口的效率，能够避免港口投资者的大量资金的投入，还能提高有限土地的利用率，但采用此模式还需要国家统一规划港口建设和制定相应的政策。

第三，加强“无水港”建设，促进双港联动。目前，中国与“一带一路”沿线国家的海上贸易航线已基本开辟。沿线国家的港口等基础设施的配套对接程度也基本能够适应发展经贸关系的需要。值得注意的是，“一带一路”沿线许多国家位于亚欧大陆内陆，需借助亚欧大陆桥的铁路通道保障中国与相关沿线国家间的物流运输。在此背景下，建设通过公路、铁路与港口相连且具有报关功能的内陆港站，即无水港，对于拓展中国沿海港口的辐射范围具有重要意义。

21世纪初以来，中国部分沿海港口己开始在内陆地区建立“无水港”。在此过程中，部分港口直接投资内陆港建设和运营，或依托生产型企业自建的内陆港，建设集疏港物流通道，为进出口货物提供物流服务保障。少数内陆港企业主动开展与水运港口的长期合作，方便大型专业物流公司入港直接参加“一条龙”合作运输，提高物流运输效率和效益指标。“一带一路”建设以国际海港与陆港为依托，联接内陆地区与沿海地区，不仅可让内陆城市成为主动策划、组织和参与国际经贸活动、产业集聚和综合服务的基地与腹地，而且还成为商品流、资金流、技术流、信息流与人才流的集聚枢纽，也促使许多内陆地区、城市成为国家全方位开放新格局中主力军。因此，沿海港口发展越来越依赖其腹地经济的发展，内陆港在整个物流供应链中的地位亦日渐凸显。沿海港口和内陆无水港的“双港联动”有助于海港争取到更广阔的经济腹地和更多的货源。随着“一带一路”建设的发展，沿海主要港口需进一步加强与内陆无水港之间的集疏运体系建设，强化与内陆地区在发展海铁联运、江海联运方面进行广泛合作，加速与内陆经济腹地的联系和资源整合。

第四，加强与多式联运相关的立法及基础设施建设。“一带一路”建设依托沿线交通基础设施的互通及物流体系的互联互通，以对沿线贸易和生产要素进行优化配置，由此需改善目前国内多式联运发展相对滞后的状况。

一是完善与多式联运相关的立法，为多式联运的持续发展提供可靠的法律保障。目前国际上对多式联运并没有形成统一立法模式，也不存在生效的国际统一立法。但在“一带一路”倡议的落实进程中，探索中国的多式联运立法的构建具有现实的必要性和迫切性。中国多式联运立法的建构应当基于国内多式联运发展的需要，以更好地为“一带一路”建设进程中的海陆运输提供支持。

二是强化建设多式联运型节点枢纽。这类节点枢纽是由两种及以上的交通工具相互衔接、转运而形成的复合运输节点。“一带一路”形成陆地和海上两大物流通道，涉及铁路、公路、水运、航空、管线等多种运输方式，由于客货流汇集、货物重新组合、换乘/换装和集散的需要，要求多种运输方式按照承载性、顺畅和兼容性原则进行有效转换，统筹线路、节点以及信息传输等设施的有效衔接，如建立铁路、公路、水运和民航客货枢纽，与城市空间布局相协调和衔接;建立大型铁路货运站，与公路、水运的货运设施有机衔接并建立运营管理协调机制，减少换装和倒运环节;建立主要港口枢纽，其后方集疏运手段应以铁路、高速公路和管道为主，并要与铁路干线和高速公路网络相联系等。

三是积极发展多式联运与配套物流服务。在我国国内运输一体化尚存在地区分割与运输方式间壁垒的情况下，需通过扩大对外开放以及提升国际物流服务能力的倒逼机制，加大各种方式联运服务的发展力度，打破各种运输方式的界限，构建综合物流服务系统。

第五，加强重点港口的功能拓展建设。沿海港口既有上海港这样的战略性国际水运干线枢纽，也有大连港、青岛港等重点国际水运干线枢纽，还有营口港、连云港港这样的区域性支线航运枢纽。其中，需针对上海等战略性国际水运干线枢纽，重点建设航运和金融产业基地，吸引船舶管理、融资租赁和航运保险等市场主体的入驻，促进航运和金融的深度融合。需探索改革船舶融资、企业所得税和海员所得税政策，鼓励和吸引海运企业与大型金融机构在开展海运融资、海运保险服务模式方面的探索，吸引大型海运企业运营中心回归国内。需发展航运指数衍生品交易业务，促进航运高端服务业的发展。宜加强对航运领域新一轮负面清单的修订，探索建立场外航运衍生品交易平台，并应大力推进技术和管理创新。在此基础上，通过其辐射带动功能，促进港口群内部或周边港口的功能拓展与能力提升。

第六，推动国内港口“走出去”。一是需鼓励港口走出去参与国外重点港口的建设、运营，积极融入全球航运体系，满足中国进出口贸易及能源、资源进口需求，消减中国海外贸易运输通道的安全隐患，为国际贸易提供物流支点。二是应进一步推动港口投资从建设、运营到整体输出的发展。中国港口建设企业已具备较强的基础设施输出能力，沿海港口集团在“一带一路”战略的推动下也具有“走出去”的动力。如中远太平洋、招商局国际等大型国企具有“走出去”的经验和实力，其在港口建设、运营、技术和管理等方面的优势已具备整体输出的可能。同时，具备条件的沿海港口不仅可在国际范围内通过资本扩张强化对国际水运体系的控制力，还可通过管理输出以及技术人员的输出，提升中国港口产业在全球港口产业体系中的分工地位和整体水平。三是促进港口企业从运营港口到经营临港工业，并实现加工制造业或重化工业出海。可以港口为依托，在港口后方陆域发展临港工业。港口企业和临港工业企业可以相互参股，形成紧密的利益联合体，并在此基础上合力推动国内加工制造业企业出海，参与中外国际产能合作等国际经济合作。

“一带一路”建设是中国重塑21世纪地缘经济格局的重要战略举措。新形势下，沿海港口及地方政府需借助“一带一路”建设所蕴含的战略机遇与政策资源，进一步优化发展规划、改善运营效能并整合各方资源，切实在“一带一路”建设进程中发挥战略支点作用，并由此促进中国沿海港口从规模优势转变为功能与竞争力优势，为“一带一路”建设的深入拓展和港口的可持续发展创造坚实基础。

（孙海泳系上海国际问题研究院公共政策研究所副研究员，王新和系青岛社科院国际问题研究所助理研究员）