从韦伯官僚制评析到现代政府行政改革

屈静茹

【摘 要】 马克斯·韦伯所提出的基于理性的理想型官僚制组织模式理论在现代社会生活中扮演着重要的角色。基于对马克斯·韦伯在其著作《经济与社会》中对官僚制组织模式的论述，文章从现代政府组织中官僚制的特征、官僚制内外官员的地位着手，对作者的思想进行剖析和解读。结合现代政府行政改革状况，对韦伯的官僚制进行相应的评价，并就相关分析提出应对行政组织结构中官僚制弊端的措施。

【关键词】 官僚制；现代政府；行政改革

在现代社会生活中，若论及组织结构形式，就不得不提到官僚制（或称科层制），其对社会中组织的结构设置产生着重要的影响。作为官僚制的提出者，马克斯·韦伯在其著作《经济与社会》中对于官僚制组织结构形式进行了系统地论述。而现代政府组织中官僚制的特征、官僚制内外官员的地位则是阐述官僚制组织结构形式特征的重要组成部分。对上述两个方面从政府行政角度进行深入剖析有利于我们了解在当时时代背景下的官僚制特征，并可以由此对其沿用至今的思想进行反思，针对现代政府行政改革提出相应的改进措施。

一、从现代行政组织中官僚制的特征到官员官职地位的确认

马克斯·韦伯所描绘的官僚制组织结构形式是基于理性主义之上进行展开的。基于韦伯对于组织权力类型所进行的界定，即组织中权力的构成可划分为传统型权力、法理型权力和魅力型权力，理想的官僚制组织结构形式是建立在法理型权力的基础之上的。而法律规章对于官僚制的正常运转发挥着至关重要的作用，是权力运行、层级制度、统一指挥得以有效实施的手段。

1、现代官僚制的基本特征

（1）对官职权限和义务的重新界定。在对现代官僚制的特征进行论述的过程中，韦伯首先认为“存在着官职管辖权限的原则，该权限一般是由规则，即由法律或行政规章决定的。”[1]在现代官僚制体制下，官职所管理的常规活动被定义成了官员的“义务”。这就意味着官员需要对官职的特征进行重新审视，将过去的“官职即特权”的思想进行纠正。官僚制这一组织形式由来已久，追溯到封建王朝统治时期，官员们把官职作为其获利的手段是一种屡见不鲜的现象，而韦伯的现代理性官僚制则提出将官职活动从“权力”向“义务”转变的思想，而且要有必要的制度界定和政策作为保障和支持手段，并对官员的资格进行了要求。这些是可以用“法理型权力”来加以解释的。韦伯认为，官僚制组织形式在国家层面和企业层面都同样适用，事实亦是如此。

（2）对上下层级结构的阐述。层级清晰，等级森严是现代官僚制组织结构的一个基本特征。在理性层面上对官僚制的分析表明，“由职务等级制原则与上诉管道原则确立了一种公认的高级职务监督低级职务的上下级隶属体系。”[2]有制度保障的层级结构为层级之间的意愿表达、申诉抗辩提供了可能。在行政法体系中，行政诉讼是一个至关重要的环节。官僚制中有关于下级对上级的不合理的管理权威所提出的上诉请求恰恰是对行政法学思想的重要体现。同时，韦伯认为，下级职位由于种种原因而出现的空缺不再会回归到传统型管理时期由上级包揽下级事务，而是按照规定，会有新的下级去接替空缺的职位，从而避免出现高层管理者事必躬亲的现象。

（3）官职专业化。韦伯所生活的时期正是科学管理思想方兴未艾、英美文官制度改革逐步推行的时期。而官职的专业化是与科学管理思想息息相关的。英国在1870年通过“第二枢密院令”建立起文官制度后，其所遵循的官员任用原则是“通才”原则，使得高校所培养出来的在政府任职的官员在一定程度上缺乏相应的专业知识尤其是管理和公共行政的知识，导致不能合适地处理公共事务、对公共行政的研究不够重视等现象，这也是英国在公共行政研究方面逐步落后的原因；而美国在1887年通过“彭德尔顿法案”所建立的文官制度则注重行政“专才”的培养，专业化的行政管理技能使官员在处理实际的公共问题时更能达到合理妥善的要求。这些客观的因素都是现代理性官僚制对于建立专业化的官员队伍的理论和实践基础。正如韦伯所言，“官职的管理，至少是所有专业官职的管理，通常都是以某个专业化领域的训练为前提。”[3]

二、基于服务型政府视角下的官僚制弊端批判和改革

1、服务型政府建设视角下的官僚制弊端批判

伴随着以网络信息技术发展为核心的信息时代的到来，社会的复杂性和风险所带来的不确定性大幅增加，传统的官僚制的一些特征在新的时代背景下越发表现出其对社会形势的不适应。这就需要通过探索和实践去寻找超越官僚制的新范式。事实上，官僚制理论从其正式提出以来就一直饱受各界的批评和诟病，更有甚者从对于官僚制的指责上升到对于其理论的提出者马克斯·韦伯的人身攻击上。如果从价值中立的角度去看待这些批评，其可取之处主要包含有如下思想：

（1）臃肿僵化的组织体制难以适应多变的环境，效率低下。层级分明、等级森严的官僚制体系下，其内部人员工作繁忙而任务冗杂，环境的多变性使趋向于在稳定的组织环境下运行的官僚制受到了挑战，显现出了其僵化、低效的一面，行政部门人浮于事，推卸责任。而僵化、低效的背后就是大量的组织的资源被浪费掉，这与服务型政府的建设理念是完全相互背离的。

（2）把手段作当做目的——目标置换。韦伯对官僚制组织结构中就規矩、规定的设置是十分重视的。然而当一个制度森严的组织过度注重规矩和程序的时候便容易使其脱离了其制定的初衷，如果把规矩和程序看作实现组织目标的手段，那么当手段被过分注重和强调乃至超越目标的时候，便会导致目标置换。这就是手段代替了目的的教条主义。

（3）精英政治和权力寻租。对于官职的专业化固然是有好的出发点，但是当一般劳动群体由于其缺乏知识和技能（或以此为借口）而不能参与政府管理时就容易产生精英政治。精英政治所产生的危害便是进入政府的门槛越来越高，权力为少数人所垄断。容易导致寻租现象的发生，并且由此造成的因人设岗、权钱交易都会严重影响政府部门在人民群众心目中的形象和地位。