关于建立国家公园体系的体会和建议（二）

陈建伟

北京林业大学教授、博士生导师，北京林业大学自然保护区学院的创始人之一， 为该学科的首位博士生导师。

曾任林业部野生动植物保护司副司长、中华人民共和国濒危物种进出口办公室常务副主任（法人代表）、国家林业局野生动植物与自然保护区管理司巡视员，曾任国家科技进步奖评审专家、国家级自然保护区评审委员会副主任委员等。

特点：基层技术业务部门的出身，结合行政管理高层的视野，亲身经历了改革开放以来中国自然保护事业由小到大、从弱到强的发展过程。

中国自然保护区体系亟待改革

从上世纪末到本世纪初，由于自然保护区建设指导思想上出现的过分追求数量、忽略质量的倾向，尤其是一刀切、绝对保护的管理方式没有得到及时地纠正，缺乏科学评估和标准， 管理上出现多头伸手、部门利益冲突升级，对保护区指导不力，总体投资严重不足等与国家社会经济发展形势相悖的情况，自然保护区建设处于缓慢发展甚至停顿状态，有些地方甚至出现了倒退。

2013 年《中国生物多样性本底评估报告》提出，实际上自2007 年起， 中国自然保护区的数量增长已基本呈停滞状态，保护区总面积甚至出现减少趋势。这从客观上宣布了中国自然保护区建设以数量、面积增长为主要指标的历史的结束。这个阶段的结束使我们面临着新的抉择和考验，中国的自然保护区事业今后如何发展，是摆在人们面前的重大课题。

探究深层次的原因，我们首先看到的是全国自然保护区采取的是一刀切的管理方式，将近15% 以上的国土变成了需要绝对保护的区域，这不符合中国国情。

其次，经济发展与人民日益增长的物质文化需求与保护区的矛盾日益尖锐化，自然保护区处境艰难，有些 地方领导甚至到了提自然保护区色变的程度，不再愿意建保护区，也失去了保护和建设现有保护区的积极性。

第三，当年很多地方保护区的划建是以画地为牢的粗放方式进行的， 后来，由于经济发展需要等各种原因， 地方政府想尽办法对原来自然保护区的区划进行调整，对已建保护区不愿升格，对现有保护区疏于管理或者蚕食甚至改变等现象层出不穷。

第四，建设自然保护区，尤其是高速发展阶段，基本上是走地方积极建、国家来支持的路子。这种办法在当时的历史时期确实起到了保护区高速发展的作用，但同时也造成了保护区建设不平衡的状况。中国那么多保護区，占国土面积的比例已经高于世界平均水平，也高于很多发达国家， 但是有些真正该保护的自然遗产并没有保护住，而有些又重复了。比如， 以大熊猫为主要保护对象的自然保护区就有近70 多个，其中近一半为国家级，而有的珍稀物种如虎、豹保护区却很少甚至没有。自然保护区的建设存在东中西部不均衡、物种不均衡、生态系统不均衡、有不少空缺等问题。

从根上来讲，自然保护区保护的野生动植物、自然生态系统是国家的、全民的，只有站在国家层面才能准确理解和执行。解决不均衡要靠国家统一意志，不能完全靠地方。比如大象在中国非常少，只有云南的西双版纳、思茅和南滚河有分布。对于国家来讲， 大象非常重要，是国家I 级重点保护野生动物。但对于西双版纳来讲，当地人就觉得大象太多了，毁坏庄稼， 影响老百姓生活，还经常有人因此伤亡。他们不需要这么多大象，年年搞人大提案，这完全可以理解。所以， 需要保护的野生动植物、自然生态系统，国家就必须真正出钱、出力把它保护住，还应该对为此作出牺牲的当地政府和老百姓予以补偿。

一方面，社会经济的高速发展， 全国范围尤其是各级地方政府的GDP挂帅，城市扩张、土地开发、修路开矿、毁坏保护地设施的冲动和行为日益频繁，老百姓希望尽快致富的愿望和行动也日益迫切，保护和发展之间的冲突日益激烈。

另一方面，一部分中国人已解决了温饱问题，有了更多的时间和金钱出来旅游。随着工业化进程的加快、城镇化水平的提高，人们回归大自然的愿望日益强烈，特别是享受自然生态空间的需求爆发性增长。在文化情趣方面也有了更高的追求，森林旅游、生态旅游、观鸟旅游、探险旅游、科考旅游、野生动植物观赏热以至出国热等席卷了整个中国。实行“一刀切” 管理和缺乏分类指导的自然保护区体系越来越不适应整个社会经济发展的需要，很多自然保护区，尤其是地方级别的一些保护区被肢解、破坏，管理上倒退或者撤销，名存实亡。随着工业化和城镇化的加速推进，涉及自然保护区的能源、资源、交通、旅游等开发建设活动日益增多，给自然保护区带来了巨大压力。一些地方政府片面认为建立自然保护区就会影响和限制地方发展，建立保护区的积极性不高，有些地方擅自调整保护区范围和功能区划，甚至撤销自然保护区。

中国自然保护区的建设需要站在国家和民族长远利益的角度来谋划和实施，这也是为什么希望自然保护区不再受地方利益限制和冲击，不应该受到条条块块中“块块”这一方面束缚的根本原因。中国的自然保护区体系亟待改革，中国的自然保护地建设需要统一规划、自上而下理顺关系， 才能适应新时期中国社会新常态的需要。我想，这也是中央为什么要提出建立国家公园体制和必须要搞顶层设计的根本原因。

中国自然保护地体系的重构

我们看到，在中国自然保护区发展停滞甚至倒退的同时，各种森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区等保护地建设风起云涌，类型和规模都在迅速地扩大和增加，地方政府积极性高、老百姓欢迎。我们注意到： 它们都属于可以满足人们旅游观光、亲近自然的不太严格的保护地。短短十多年时间（森林公园建立的时间要早一些），全国各级森林公园发展到了3200 多处，风景名胜区近1000 处，国家湿地公园1000 多个，国家沙漠公园55 处， 国家地质公园约250 处， 水利风景区1500 余处，海洋特别保护区、海洋公园及水产种质资源保护区100 多处，自然保护小区数以万计（在南方很多省其面积大于自然保护区）。目前这种趋势还在继续。

1996 年起，作为生物多样性保护和旅游大省的云南省开始了新型保护地模式的探索研究，并于2006 年成立了中国的第一个国家公园——普达措国家公园。2008 年6 月，国家林业局批准云南省为国家公园建设试点省。此后，云南省政府先后共批准了丽江老君山、西双版纳等13 个国家公园的总体规划。

2013 年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“建立国家公园体制”。这是新时期对自然资源保护和合理利用所做出的新的战略部署，意味着要对原有管理体系和既有利益格局进行改变，需要在理清思路、总结经验、分析国情的基础上进行重大调整和系统部署。

2015 年1 月，国务院13 个部委局发布“关于印发建立国家公园体制试点方案的通知”，青海、云南等9 省（区、市）列入试点区域。这是来自中央的顶层设计，是近些年来中国自然保护建设发展的新思路，也是新形势发展的必然要求。

2016 年11 月1 日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《自然资源统一确权登记办法（试行）》，要求界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界，进一步明确国家不同类型自然资源的权利和保护范围等。同时强调，自然资源登记单元既可以以一个完整的行政辖区为基础， 划分一个或者多个登记单元，也可以以国家公园、自然保护区、湿地、水流等特定空间作为单独的登记单元。

迄今为止，中国大地上已经建设了大量的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、沙漠公园、海洋公园等，包括即将建设的国家公园体系。由于它们建设的初衷和基础都是从保护自然出发的，可以用一个统一名称来称呼它们，叫作“自然保护地”。这些加起来超过国土面积18% 的自然保护地应该如何来进行改革理顺和顶层设计呢？

笔者通过总结几十年的经历认为， 应该也必须依据保护的主要对象和管理的目标、方式来区别对待。也就是说，必须对中国的保护地推行分级分类分区管理。过去自然保护区是“一刀切”的管理，管理方式粗放单一、大而化之，不管保护区的主要保护对象是什么，是生态系统还是物种？是什么生态系统？是什么物种？是严格保护一草一木不能动还是可以因地制宜、因物制宜？湿地类型的保护区也画3 个圈？季节性迁徙的鸟类保护区怎么办？……这些都是我们亟待解决的问题。

全国2500 多个自然保护区，约占国土面积的15%，都是按照一个框框来管理的，也不像世界自然保护联盟（IUCN）那样有6 种不同类型的管理方法，这多么不符合可持续发展的理念，多么不符合中国国情！

上世纪末，我们研究了世界上很多先进国家保护管理体制，有的保护地還实地考察过。譬如我曾率队去澳大利亚考察，澳大利亚国土面积约760 万平方公里，比中国只是小了一块， 但全国仅有2000 万人口，人均资源量非常大，他们建设有不同管理力度、不同名称的各种保护地，而绝对保护的面积只占到国土面积的4%。中国13 亿人口，人均资源那么少，为什么要搞那么大的绝对保护面积？

其实，在第三次自然保护区建设高潮掀起的时候，我们就曾经提出过把中国自然保护区进行分级、分类、分区管理的思路，并且开始了积极的工作，但是很快就不幸夭折了。现在总结起来，不幸夭折的原因有6 点：

1. 没有清楚地认识到，中国社会经济发展与环境保护之间的矛盾是新时期中国社会经济发展的主要矛盾；

2. 没有清楚地认识到，新时期人民日益增长的物质文化需求与社会供给之间的差距越来越大；

3. 没有清楚地认识到，将占国土面积百分之十几的自然保护区采取了一刀切的严格管理方式，既不符合保护和发展中的中国国情，也不符合中国人均资源占有量大大低于世界平均水平的国情；

4. 没有清楚地认识到，我们划建的不少保护区里面（包括国家级自然保护区）既有国有土地资源、也有集体土地资源，还有很多原住民生活的现实；

5. 没有清楚地认识到，我们还是发展中国家，国家不可能把所有保护区都养起来、包起来，必须发挥地方和中央两个积极性，保护区建设和地方社会经济发展不可能绝对分开；

6. 没有清楚地认识到，中国地区发展的极不平衡，东中西部的人口密度、经济发展状况、财政状况的差异很大，自然保护区的比重差异更大的特点；

7. 没有清楚地认识到，我们有很多需要保护的物种和生态系统还没有保住，该管的没有管住而该放的没有放开。有限的资金只能用在保重点上， 而不是到处撒盐面。

其实，现行管理体制及数量挂帅造成的政府行为短视化、部门利益扩大化和领导个人功利化是当时中国自然保护区分级分类分区管理探索不幸夭折的主要原因。（未完待续）