武陵山片区职业教育服务精准扶贫问题研究

李瑛

【摘要】现存问题在于：各类职业院校参与精准扶贫的主动性不够，自身服务能力和服务效果及口碑有待提高，内部教学管理与社会有偿服务协调发展的调控机制缺失；各类职能部门组织的技术培训，单位众多，各自为政，培训内容散乱，只重数量不重质量，缺乏有效的监督机制，培训对象平均主义泛滥；基层继续教育政策在制度设计上，部分地区的订单生到岗后实际从事的工作与专业相差甚远，或政府订单生的选拔只限精准扶贫户，有伤教育公平与效率，同时缺乏对机关单位技术人员超额劳动的界定及如何量化工作支付报酬的指导细则。

【关键词】职业教育 精准扶贫 农民培训 武陵山片区

【基金项目】本文系国家民委教育科技司委托课题《武陵山职业教育服务少数民族和少数民族地区精准扶贫精准脱贫研究》阶段性研究成果之一。

【中图分类号】G71 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2017）25-0002-02

职业教育与精准扶贫的连接点在于精准扶贫各项政策实施过程中，需要职业教育为其提供人才支撑和技术支撑。换句话说，就是精准扶贫各项政策落实过程中包含着大量的技术培训和人才培养。目前，政府倡导通过地方特色产业发展带动农户脱贫致富，每一个产业发展项目从顺利实施到当地群众最终减贫摘帽，全程都需要技术指导和培训。以一个扶贫产业项目推进的角度看，致富带头人的培养、项目审批中的技术把关、生产中的技术指导培训、产品的营销策略以及其中的技术培训如电商操作培训等都需要职业教育的参与。以一个贫困家庭的发展角度看，若是某一个或几个家庭成员，特别是子女，通过职业教育和培训掌握了参与现代化社会生产的技能技术，就很有希望带领整个家庭彻底脱贫。因此，以上的种种情境都是职业教育机构可以发挥作用的空间。目前，精准扶贫中职业教育的主要参与机构是职业技术院校和各级政府职能部门如农业局、畜牧局、旅游局等。职业教育与培训在精准扶贫中的重要性不必再多强调。现实中，政府投入了大量政策资金，以项目的形式下拨，但有些项目并未达到预期效果，个别地区甚至出现越扶越贫或有失社会公平的现象，与政策初衷相背离。下面从职业教育与培训的角度出发，分析精准扶贫政策实施中，两类主要职教机构自身和政府对其的调控机制中出现的问题。

一、职业技术院校在精准扶贫中存在的问题

（一）各类职业院校参与精准扶贫的主动性不够。直接表现为学校对外合作部门与县、乡镇一级扶贫实施部门接洽较少。就高等职业院校而言，办学需要资金投入、教师和学生需要通过社会实践提高技术技能，声誉需要在提供有效的社会服务中积攒，这三者可以通过在产业扶贫项目中承担有偿服务而一并实现。有偿服务可通过与县扶贫办接洽争取每个产业扶贫项目中均包含的10%的培训资金，与乡镇的合作社、生产大户接洽，争取承担生产中的技术指导或营销服务、电商操作培训等。课题组在贵州某几个乡镇调研时发现，乡镇政府在规划发展产业项目时急需专业技术人员提供指导，例如农旅园中的旅游规划，乡村旅游产品的对外宣传包装策划、合作社农产品的电商平台打造等等。一个乡镇书记与我们座谈时说，农村从来就不缺资源，缺的是如何将资源转化为产品最终销售出去。贵州高职院校中基本都开设了旅游、电子商务、广告策划等专业，但主动与乡镇政府部门接洽，要求参与扶贫项目的院校及专业极少。调研中，我们还访谈了贵州某县扶贫减贫摘帽科的科长，了解到将产业扶贫开发项目中的技术指导及培训以服务外包的形式委托高职院校完成，在政策的实际操作层面均可以实现。另外，高职院校还可以技术入股、干部轮训、技术培训等形式参与并获得酬劳，甚至，院校如果有好的项目也可以报到扶贫办审批后实施。该县政府所在地距离本市的高职院校车程只有1小时，交通便捷，这位科长还提及自己也是该高职院校合并升格前其中农校的毕业生。遗憾的是，该所院校的对外合作部门或院系从未前来争取过合作机会。

生源问题一直是各中职学校的关注点，贵州在推行“9+3”政策中要求高中与中职招生数量为1：1后，中职生源问题得到了较大缓解，但生源数量仍有增加空间。课题组在走访贫困户时发现，贫困家庭往往子女多，子女在初中阶段辍学的概率高，成绩欠佳的在初中毕业后继续读书的意愿弱，另一方面，家长消息闭塞，对中职教育优惠政策了解的少，对中职教育的学费住宿费花销盲目担心。以贵州省铜仁市松桃县为例，对中职生在原有免学费、提供每年提供生活2000元补贴的政策基础上，还免去了住宿费和教材及书本费，省财政也针对精准识别家庭另增加1000生活补贴。这些优惠政策已经极大的减轻了中职生家庭的经济负担，但我们在走访中发现一些贫困户特别是残疾的行动不便的贫困户对这些政策几乎没有听说过，對我们告知的相关政策内容也是半信半疑，面对我们问及专业选择的意愿倾向以及其他问题时，子女也是始终沉默不语。从与多子女的残疾贫困户交谈中可以感受到，他们理解教育的重要性、也渴望子女通过职业教育掌握一门技术或专业技能后再走入现实社会。这也从侧面体现出，中职学校招生部门对中职教育优惠政策的宣传力度还有待加强，原有宣传渠道需要拓展。

（二）职业院校自身服务能力和服务效果及口碑有待提高。虽然，武陵山片区职业技术学院校发展迅速，大多还处于由规模扩张转为内涵建设的各项改革中。除去生源质量、生均拨款和硬件设施建设相对薄弱等老问题老原因以外，职业院校中特别是高职院校，与自身社会服务能力密切相关的师资培养还存在诸多问题。换句换说，就是职业院校中的师资是否有能力承担起多项扶贫产业项目中的技术指导和培训任务还有待考查，具体表现为：一方面，名副其实的专家、教授数量少，大批青年教师的实践能力相对较弱。究其原因，一是高职院校的职称评定标准与普通高校一致，缺少对社会服务深度和效果的考查，不利于职业院校教师积极走出校园走入生产一线。二是，职业院校管理行政色彩日益浓重、管理水平有待提高，青年教师的身心往往被“做材料，走程序”所累，即各部门为体现工作成绩，每一项工作都要总结、汇报材料，每申报或实施一项工作，都要领导层层签字，尤其财务报账审批程序深受诟病；相同或相似的信息采集表格被各部门要求反复填写。可以说，青年教师除完成教学外工作精力几乎被此类事务耗费殆尽！三是工作中浮夸造假风气严重。部分专业发展调研情况，教师下企业锻炼，专业与行业、企业合作的深度发展均只体现在文字材料中。另一方面，已经探索出的社会服务模式往往因资金支持等其他因素没有坚持运行下来。例如，某国家骨干高职院校在项目建设期间创新组织实施了“农技120热线”等服务三农的项目，但在骨干院校项目验收结束后，由于资金缺乏以及教师酬劳无法量化等问题而停摆。

总的来说，由于职称评价体制、院校内部管理水平、酬劳量化分配等问题，职业院校中名副其实的专家教授较少，青年教师下到生产一下学习锻炼的机会少、实践能力有限，即职业院校的社会服务能力有待进一步加强、院校对社会服务渠道的需要坚持和开拓、服务效果口碑有待提升。

（三）职业院校内部教学管理与社会有偿服务协调发展的调控机制缺失。高等職业院校作为高等学校的重要组成类型，同样承担着高校的三大职能即人才培养、科学研究和服务社会的三大职能。三大职能的关系相互促进又相互制约。对高职院校而言，教师首先要以教学为重，社会服务虽占用时间精力但又可以促进教学质量的提升，从学校专业建设与发展和师资培养的利益角度出发，应当鼓励社会服务。教师在社会服务中遇到的难题也需要借助学校的实验设备来解决。现实中，社会服务费时费力，通常服务的接受方也会提供一定报酬，教师拿走报酬理所应当，但教师属于全额财政供养人员，在工作时间内创造的价值应该给单位所有。另外，有些社会服务有酬劳例如为企业做技术指导，有些又没有酬劳如社会公益性质的科技服务三下乡活动，因此，对已获酬劳在教师个人与单位之间如何分配，对公益性社会服务的工作量如何计算，既影响着职业院校教学工作的顺利开展也影响着社会服务能力以及专业建设、师资水平的提升。

职业院校在实际管理中往往走向了两个极端。以贵州省Z职院为例。在教师在校外兼职的管理规定中要求，收到酬劳后全额上缴，学校将以奖金的形式，进行部分返还。但具体规定中，并未提及返还的时间和比例。课题组在与湖北省H职院座谈时了解到，该院则积极鼓励教师在外兼职，有突出成绩的，在合作方给予报酬的基础上，学校还要再发一定的奖金以兹鼓励。但同时，该院领导也表示，在外兼职的教师确实有时疏忽了本职教学工作。

因此，需要有效的调节机制如何在二者之间寻找到平衡点是一个值得深究的问题。

二、各类职能部门组织的技术培训中存在的问题

为积极提升农民素质，配合区域产业发展对生产技术的要求，尽快实现精准脱贫，各县农业局、畜牧局、人社局、就业局等多家单位都组织了农民培训，人力、物力、财力耗费巨大，但效果并不理想，具体问题主要表现在以下几个方面：

（一）组织单位众多，各自为政，培训内容缺乏整合。一方面，职业技能培训的对象成人，也可以看作是成人继续教育的一种。市级教育局基本都设置了职业教育与成人教育科（以下简称职成科），但随着成人夜校等传统成人机构的撤销，教育局职成科基本退出了成人教育的管理。另一方面，参与培训的单位众多，培训的内容也涉及多方面，内容之间也很可能存在重复，或缺漏。培训一般在乡镇一级进行，相同内容的培训也并不是在每个乡镇都进行一遍，培训前哪位参加一般由村干部通知，村干部只能根据对村民的了解来通知可能有相关需求的人来参加，也并不是每次培训都通知到每一个人。农民在发展生产、脱贫致富过程中，对培训的需求是多方面的，不仅仅局限于某一方面，例如，创业需要生产技术、销售方面的技能，也需要了解创业和金融等多方面知识。每个单位的组织培训主要围绕本行业的主要业务知识技能出发而谈，有时也会扩展到其他领域。由此，对于某一位农民来说，他所参加的培训课程残缺或重复，缺乏系统性。

（二）只重数量不重质量，培训缺乏有效的监督机制。培训资金有各单位管控、培训教师也由本单位邀请，最后培训效果也由本单位自己总结报道，这个过程缺乏有效的监督机制，问题层出不穷。目前在武陵山片区农村空巢现象严重，青壮年大都外出务工，老人、儿童是主体，只留存了少量的中青年劳动力。应该说，这部分中青年劳动力才是培训的主要对象。实际工作中，为突出工作成绩，培训单位一般片面强调参加者的数量。培训者往往是本单位或本行业的成员，讲课费也就成了本单位一些成员的额外收入。本是出于为排除培训者的后顾之忧，特地为培训者补贴的午餐和误工费，成了吸引没有学习需求的村民参加培训的“诱饵”。由此，这些村民与培训单位达成了某种默契。培训的计划天数与实际天数是否相符，村民学习的热情是否与单位网站上报道的相符等等，由于缺乏有效的监督单位或机制，诸如此类问题都很难求证。

（三）缺乏重点培训对象，平均主义泛滥。我们往往想当然的认为，因为贫穷地区的农民在生产技术上相对落后，因此他们都渴望现代化种养殖技术的推广和培训，也应当让他们每个人尽可能平均的接受先进的技术培训，进而齐头并进搞好生产，脱贫致富。换句话说，这其中暗含了一个培训平均主义的逻辑。各职能部门在组织培训中，也是片面追求培训的次数、参加培训的人数，忽略了不同村民在可接受能力和培训需求及内容范围等多方面的差异。目前，各地均倡导以产业带动区域经济发展、以项目推进现代化规模化的种养殖业。在这一行动的实践过程中，村民自身对政策的理解程度、积极性影响着他们对新技术需求。其中，有一定文化知识，有头脑，敢于带领周围乡亲发展项目进行创业的中青年，一般称之为致富带头人，学习的积极性最大、对培训的需求也最强烈。

三、基层继续教育政策在制度设计存在的不足之处

（一）部分地区由乡镇政府统管人、财、物，以致订单生到岗后实际从事的工作与专业相差甚远。政府订单生是地方政府委托高校培养的学生，一般都为考生指定了专业和毕业后从事的岗位。贵州省L职院自2010年接受政府订单，为乡镇卫生行业培养临床医学类毕业生开始，已完成了多批政府订单。订单生是该地方政府创新性解决“基层不专业人才”问题的重要举措，社会关注度高和意义重大。其中，2012年该市政府为配合现代化农牧业发展，及时为基层技术站所输送人才，委托L职院招收了设施农业、畜牧兽医、茶叶生产与加工和水利水电等几个订单班，每班约50人。毕业后直接到岗工作有编制，这一点对考生的吸引力很强，名额竞争激烈，由此订单班考生的录取最低分数线高过三本线，大部分在二本分数线左右，对于高职院校而言，生源质量非常高。在实际培养过程中，教师们也是尽心竭力对学生寄予厚望。在本次调研中，课题组在多个乡镇偶遇了这批2015年毕业到岗的学生并进行了访谈。

课题组与2015届订单班毕业生偶遇的地点都是乡镇的扶贫站。贵州地区乡镇扶贫站是精准扶贫工作实施的重要部门，该部门没有固定编制，扶贫站负责人和工作人员均由其他部门抽调而来。2015届订单生被抽调过来主要从事文字工作，下到生产一线的机会极少，更谈不上钻研专业指导生产。究其原因，根本在于乡镇政府统管人财物的体制。一方面，乡镇领导为完成中心工作、突出成绩，往往将人力物力全部集中起来保证中心工作的完成。乡镇基层站所工作人员老化严重，部分编制空置，许多工作人员都不能熟练使用电脑办公软件。另一方面，刚毕业的学生从理论到实践还需要较长一断积累的时间，帮助村民解决种养殖中遇到的小问题并不能立竿见影的凸现政绩。县一级农业主管部门只能对乡镇对接的部门实施业务上的指导，并没有具体的调控权利。目前，精准扶贫是乡镇最重要的工作之一，因此各方面的资源都聚集于此。换句话说，这些毕业生在精准扶贫这项工作结束后也很有可能因为其他新的乡镇中心工作而被抽调到其他部门，影响专业发展。

从宏观上看，政府订单生不能在指定岗位上专心从事本专业的工作是一种人才浪费。从微观上看，农业服务中心包含了农牧技术站所，是农民发展生产中遇到技术问题寻求解决的第一通道，也是乡镇规划产业发展项目在生产技术上的重要参谋，如果年轻优秀的技术人员长期被抽调，机构不能发挥应有的作用，也与精准扶贫工作背道而驰。相比之下，湖北省将乡镇管理中将农业服务中心等机构收归县一级职能部门管理，在合理使用人才促进农业生产方面做得较好。

（二）部分地区政府订单生的选拔只限精准扶贫户，有伤教育公平与效率。湖北省Z市委托当地职业技术学院在2016年招收专科学前教育订单生150人，毕业后拟安排到乡镇公办幼儿园或教学点任教，报考的前提是建档立卡的精准扶贫户子女。以订单形式招收扶贫户子女，毕业后安排工作，享受编制待遇，确实可以帮助一些因学致贫彻底走出困境，但这种做法也可以看作是为尽快完成扶贫任务、冒险跃进的产物。具体来说，扶贫的根本是为了减少贫困进而减少由贫困引起的不公平的发生、推进社会民主和维护社会稳定。眼下的这种做法虽然帮助个别人摆脱了贫困，但从更深层次上伤害了教育公平！也不利于教育效率的发挥。

（三）缺乏对机关单位技术人员超额劳动的界定及如何量化工作支付报酬的指导细则。这里的机关单位技术人员主要指享受国家财政供养的某一行业的技术专家。“精准扶贫”的重点在农村，产业扶贫带动下，农村最需要的是规划合理的项目、有效的经营模式和先进生产技术。换句话说，国家向贫困地区输入的“资金”，也要输入“智力”。“智力输入”大多时候要靠机关事业单位的技术人员完成，如对致富带头人的培养、产业项目规划与审批把关、技术咨询与培训等。虽然，有些技术人员的付出也得到了部分报酬，但随着各级纪委部门的严查和项目资金审计制度逐步严苛，导致技术人员对于份外的工作如技术培训、一线技术难题解决等能推就推，推不掉的就应付，更谈不上主动服务。

不论是从文献还是扶贫工作人员的口中以及课题组对贫困户的访谈中，我们都深切感受到了，贫困户对自我挣脱困境的无力感。从理论上，社会工作的 “助人自助”，即帮助贫困人口从物质和精神上全面脱贫，重新建立自身的社会支持系统，恢复生产生活和人际交往的能力，重新回归和适应社会的理念，为精准扶贫所倡导的“扶贫先扶志”提供了巨大可能性。实践中，武陵山片区经济发展程度弱，政府还没有精力和财力来购买社会工作专业人员的服务，偶有零星的社工介入扶貧也是高校出于自身建设和提高声誉的考虑，缺乏长效合作机制，经验也难以推广。虽然，我们在精准扶贫工作中一直十分强调“扶贫先扶志”，但实际工作中如何“扶志”已经成为一线政府扶贫工作人员最为棘手的问题之一，社会工作专业的理念和方法为社工机构介入扶贫攻坚提供了可能性，需要地方政府管理者转变观念、大胆进行实践探索。