基于土地利用的德国风景规划及体系研究

沙洲+金云峰

摘要：“风景规划”是2009年通过的《全球风景公约》中提到的一个宽泛但富含深意的概念，指出风景规划是一项建议或行为决策的过程，包括对风景的管理、提升、保护或恢复4大功能。德国在进行风景规划方面有一定的历史并形成了技术体系，对德国风景规划起源和发展、规划体系以及风景规划的特点进行分析，认为德国的风景规划核心内容均是针对土地利用方式的规划和决策行为的完善，并以此为切入点将中德两国的风景规划体系进行比较分析，希望风景规划在我国现有规划体系内能找准定位，融入现行的规划体系，真正发挥作用。

关键词：风景规划；规划体系；土地利用；空间规划；全球风景公约

中图分类号：TU986

文献标志码：A

文章编号：1671-2641（2017）03-0060-04

收稿日期：2016-08-23

修回日期：2017-03-06

Abstract： Landscape planning is a broad and meaningful concept mentioned in 2009 by the global landscape convention， it pointed out that landscape planning is a process of proactive tip or action decisions. It contains four functions for managing， improving， protecting or restoring the scenery. Germany has rich history in landscape planning and advanced technical system. In this study， detailed research and analysis has been made about the respective origins， development and characteristics of landscape planning of Germany. The author found that the core content of landscape planning of these countries is the distribution and perfecting the way of using land. This study took land use as the breakthrough point to compare and analyze related content of landscape planning between China and Germany.

Key words： Landscape planning； Planning system； Land use； Spatial planning； Global landscape convention

1概念釋义

1.1风景与风景规划

IFLA世界理事会于2009年10月通过了《全球风景公约》（Global Landscape Convention，以下简称《公约》）[1]，这标志着针对土地的风景规划等相关行为已经得到了全球主要国家的关注与支持。《公约》中关于风景规划有两个关键的定义，其一是“风景”，具体含义指“土地、包括海域在内的水系统的总称，这些内容的风貌是由自然因素和文化因素共同发挥作用而形成的”，该定义前半句指出，风景的本质特征是其自然属性，后半句指出风景是自然与文化要素相互作用的结果，意在表达其社会属性。其二是“风景规划”，具体“内容包括管理、提升、保护或恢复风景，并以此为目标制定有意义、有指导性的建议和行动计划”，明确指出了风景规划的四项基本任务：管理风景、提升风景、保护风景、恢复风景，它们共同发挥作用，构成了规划的基本内涵[2]。

1.2风景规划的内涵

在不考虑海域的情况下，现阶段风景规划的主要对象仍然是具有实体性的土地或土地上的地物，也包括陆地上的自然水系。其核心思路在于关注土地（或土地上的地物）的自然属性和社会属性，并加以融合，其结果更注重于如何有效改善人们的生活品质。这一点与土地利用规划所强调的“土地资源永续利用”和城市规划关注的“基于土地的社会资源合理配置”有所不同，风景规划更加强调结合自然的以人为本，具体的方式方法包括营造令人舒适、愉悦的开放空间，对历史遗产或街区提供保护或恢复性的指导建议，构建便利通畅的风景游憩系统等等。

2研究背景

2.1对美好环境的诉求引发全人类对风景规划的关注

近年来，全球发达国家的城市化进程减缓，工业大生产时代已经逐步退出历史舞台，多元化的物资生产与流通方式带来了全新的体验消费时代，人类也更有能力去享受高品质的生活。改造和提升人居环境已经成为新的建设重点，美好风景理应被规划和保护的观念引发了全人类的共鸣与关注。

2.2中国超高速的城市化进程需要对既有风景的保护与利用

近20年来我国城市化速度之快举世瞩目，然而大量钢筋水泥筑起的城市森林却带来了更多的环境问题。舒适居住环境的消失，城市风貌的千篇一律，只注重效率而缺乏人性考量的建设与规划等等，都是城市化进程中对现有风景资源缺乏关注的后果。

2.3德国在风景规划方面的丰富经验

德国和中国一样，有着丰厚的历史文化资源和优质的自然景观基础。早在20世纪中叶德国就已经意识到要对现有风景资源进行合理规划，一方面是保证这种资源能够永续利用，另一方面能有效提升人类生活环境的质量。德国的城市规划与风景规划无论在规划编制还是在规划管理等方面，都有独到之处。因此，本文选取德国为研究对象，以土地利用为主要视角进行研究。研究内容为风景规划体系，研究目标主要是梳理德国既有风景规划的发展脉络和主要类型。

3德国风景规划发展历程

德国是最早意识到风景必须被规划的国家之一。其国土范围内分布有大量的河流、湖泊，城市大部分都滨水而立，周边植物群落的生境状态优良。森林覆盖率达到30%以上，无论是城市还是乡村，都有大量的绿色植被。在人口密集地区设有大面积的公园绿地，人口稀少地区则处处是森林和原野。

德国风景规划的发展大体可以分为三个阶段，从自然保护运动开始，到风景维护活动的全面开展，再到现如今风景规划体系的形成，具体如下：

3.1 19世纪初～1950年：风景意识诞生与自然保护运动兴起

19世纪初，英国花园运动在欧洲盛行，德国于19世纪后半叶发起了全国范围的土地美化运动。受当时哲学思潮影响，这一时期的大多数学者更多考虑的是如何亲近自然。随着工业革命的发展，城市与自然环境得到了不同程度的破坏，人们开始认识到环境保护的重要性，自然保护运动应运而生。19世纪末人们开始尝试通过划定自然保护区来保护环境。到20世纪初，随着第一个自然保护公园的建立以及《国家自然保护法》（Reichs naturschutzgesetz）的颁布，自然保护运动终于在法规政策层面有了保障。风景园林师也逐渐开始在重大项目中扮演不可或缺的角色。总的来说，德国这一时期的风景规划大多是以自然保护为目的，而并未形成相应的规划意识和行为，虽有自然保护方面的相关法律出台，但风景规划体系还未形成[3]。

3.2 1950年～1960年：《土地重划法》的颁布促进风景维护活动的展开

二战中德国的城市毁坏严重，住房、物资严重短缺，20世纪50年代是德国的战后重建时期，毁坏城市的重建活动成为重要的任务。这一时期的建设活动带来很多问题，风景规划作为解决问题的工具也有了很大发展。例如基础设施的迅速扩建导致大量城市空间拓展呈现碎片状；林地由于过度频繁的农业活动，遭到了不同程度的侵蚀，物种的多样性也因此下降。为了应对出现的环境危机，1950年德国政府通过了“莱茵煤矿区总体规划规定”（Gesetz überdie Gesamtplanung im Rheinischen Braunkohlen gebiet），确定了以风景规划为手段保证地区风貌与景观的重建。1953年，《土地重划法》（FlurBereinigungsgesetz，簡称FlurbG）颁布，至今仍然有效。该法规定了在进行土地规划前，需要考虑景观因素。这是风景规划发展的重要里程碑，实现了风景维护活动同规划活动的第一次法定结合，也是风景规划思想在土地利用行为中得到逐步实践的开始[4]。

3.3 1960年～1980年：《联邦建造法》和《联邦空间规划法》奠定德国现代风景规划活动的基础

在《土地重划法》颁布之后，德国的风景规划有了不同形式的实践，例如与土地重划的结合实践，作为其他规划的组合规划等。但总体来说立法基础很弱，并且风景规划活动是由联邦政府还是州政府负责不明晰，导致风景规划的开展并不积极。直至1960年《联邦建造法》和1965年《联邦空间规划法》的颁布，才彻底改变了这种局面，确立了规划系统中风景维护活动的地位。《联邦建造法》对风景发展意义重大，在此之前，风景规划只是空间规划的附属，其规划范围也只是规划中的部分重点。在此之后，风景规划的范围同空间规划一致，在城镇规划层面，制定F-plan与B-plan的土地范围还必须制定相同范围的风景规划。风景规划不再是空间规划的附属，而是独立的规划，并且当风景规划内容详细程度达到了城镇规划的标准时，可以用风景规划代替城镇规划，从此奠定了风景规划在德国规划体系中不可或缺的地位[5]。

3.4 1980年～现在：风景规划体系的完善与补充

1976年德国颁布了《联邦自然保护法》，并于2002年进行了修订。相对于之前颁布的《国家自然保护法》，该法典的进步意义在于更注重环境的维护和发展，这种维护和发展可能是基于对美学价值的利用、对生态或是可持续性的考虑，而不仅仅是单纯的保护。到了20世纪80年代中期，德国风景规划体系已基本形成，《联邦自然保护法》逐步完善，越来越多相关的法规政策被执行[6]。同时，GIS作为辅助工具的普及、欧盟的环境指令等技术方法的进步也加速了风景规划的发展。风景规划也因此在整个空间规划系统中承担更多的职责，包括辅助协调总体空间规划，对环境的评价，建立保护地网络等等[7]。

4德国风景规划在现行规划体系中的位置

德国现行规划体系是一种涉及多区域、多部门的政策工具，总结来说可概括为横轴和纵轴两条脉络，横轴以类别进行区分，包括法定规划、非法定规划两个主要分类，纵轴以层级进行区分，包括联邦-州-自治体（市镇）自上而下三个空间层级的线索。

4.1横轴：法定-非法定

从横轴来看，规划可以分为两个大类：法定的总体空间规划（R？umlichen Gesamtplanung），以及非法定的专项规划（Fachplanungen）。总体空间规划是指公共权力对所有层面（地方及地方以上的）以及相关专业范围的空间性规划，目的是实现国土资源的可持续发展。相当于我国的城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划和社区规划，主要指城市规划中的城市总体规划和控制性详细规划。

专项规划是针对某些专业领域，影响空间使用的某一方面，地方政府根据需要制定非法定非正式的规划，包括：矿物资源开采，土地重划，风景规划，等，以辅助法定规划的编制与实施。这一类型的规划相当于我国除法定规划外的一些其他规划，如城市设计、生态规划、概念规划，等。

4.2纵轴：联邦-州-自治体（市镇）

德国的规划从联邦到地方层层深入，主要以法定规划（即总体空间规划）为核心展开实施，分为联邦、州、自治体（市镇）四个层面，其中州和自治体（市镇）之间有时还有地区规划。联邦和州这两个层面的规划大多以文字为主要表达形式，并无图纸。通过制定宏观层面的导则与政策，对下位规划提出方向上的指引。

自治体（市镇）层面的空间规划称为建设管理规划，相当于我国的城市规划或者镇规划（表1），作用是制定和控制土地作为建造和其他用途的使用，包含了两个层面：土地利用规划（Fl？chennuzungsplan，F-plan）和建设规划图则（Bebauungsplan，B-plan）。F-plan的规划空间范围为整个自治体（市镇），B-plan则是自治体（市镇）的某个具体地块，B-plan的制定建立在F-plan基础上[8]。

4.3风景规划在规划体系中的特殊地位

风景规划在德国的规划体系中的地位大致可分为三类：第一类是作为空间规划的组合规划出现在空间规划图件和文本说明中；第二类是作为独立的专项规划被编制实施；第三类是作为其他专项规划的一部分内容出现，主要指与环境有关的基础资料（表2）。

第一类型因空间规划自身的法定性，同时明确了风景规划的法定性，这相当于我国城市总体规划中的绿地系统规划等一系列与风景规划有关的专项规划。第二类型不属于法定规划，编制形式以独立为主，内容多以导则与指引性文字出现，对相同层级的法定规划起参考引导性作用，相当于我国的城市设计、城市风貌规划、旅游发展规划等。第三类型则比较特殊，由于风景规划师在环境科学方面较为擅长，对自然、地理、土壤、空气、水等要素的基础信息收集较为专业，因此，风景规划也可单独形成环境报告作为专项规划的部分内容。在一定程度上，这种前置位分析的环境报告对专项规划编制起到了深刻的影响。

5德国风景规划的特点

德国的风景规划主要有以下几个特点：

5.1基于土地利用的权威性

德国并无特定的风景规划法，只有一部统一的《联邦建造法》。这部联邦建造法对风景规划、空间规划与其他专项规划等都提出了具体要求。多个规划统一在一个法律框架下的特点决定了风景规划同空间规划一样，都是以土地利用为核心。风景规划一旦在议会审议通过，各项建设必须严格遵循，修改必须通过法定的程序进行。

5.2基于土地利用的科学性

德国各州风景规划的编制，必须符合以下三个原则：第一是符合《联邦建造法》的总体要求、总体精神；第二是必须保证与本州土地利用实际情况相符合；第三是确保风格上的统一性，主要是与周边地区的风格。德国的土地利用管制措施十分严格，以此确保本国资源能够被有效利用，农田、森林、草场等都有详细的规划管控措施和办法。在城镇层面，土地利用规划（F-Plan）更加注重对自然生态空间的保护与控制，力求把建设行为对自然要素的影响控制在尽可能小的范围，同时在建设区范围内加大绿色植被覆盖率，并以建设公园、拓宽水面与滨水空间的方式来改善环境。

5.3三种灵活的应用形式

德国风景规划有三种不同的应用形式。可以是独立专项规划，还可以空间规划的组合规划、其他专项规划的部分章节内容两种形式出现。其中，在空间规划中是作为F-plan和B-plan的组合规划，在其他规划中则是作为环境报告内容出现。灵活的应用形式也正是由于风景规划自身的复杂性而决定的，在不同的需要下可充当不同的角色。

5.4在现行规划体系中不可或缺的地位

德国的风景规划相较于其他国家而言最大的特点就是不可或缺性。这种不可或缺性不仅仅体现在其作为独立的专项规划中，在德国城市规划各个环节中都会需要有环境评价的理论支撑。同时，风景规划与空间规划中专项规划的联系也十分紧密，风景规划为空间规划提供了对所有自然资源的规划目标，空间规划将这些规划目标融入其中；风景规划从专项规划中获取相关环境信息和目标，并作为其与自然保护目标的协调，从而为专项规划提出要求。

5.5具备层次丰富的法律政策框架

德国的风景规划有着丰富且完备的法律政策框架，從一开始的《国家自然保护法》对景观的考虑只有几行文字，到《联邦自然保护法》的颁布对风景规划起到了重要的引导作用，再到现如今国际、欧盟、联邦德国三个层面的环境政策体系，都对风景规划的内容对象起到了规范化的指引。同时其他相关政策，如有关环境评价和专项环境政策也在不断完善，都为风景规划提供了法律依据，可以说德国的风景规划是在非常完备的法律政策框架下一步步迈向成熟的。

6结语

德国具备非常严密且合理的规划体系，风景规划无论以什么样的形式出现，在这个体系中都有它可以发挥作用的空间。而我国在这方面做得较为欠缺，在现有的城市规划体系内，风景规划始终处于不明的地位，每份规划文件都会提到要改善环境、保护环境、创造宜居的生活空间，但在执行过程中更多的还是以发展经济为主要目的进行用地配比等等，这也与我国现阶段国情有关。由于近20年来我国处于高速建设的运转模式，在城市化进程中必然会忽略一些有可能阻碍城市高速发展的要素，而随着近年来城市化进程有所放缓，人们开始对过去二十年的建设发展进行反思，风景规划作为一种有着先进思想意识的行为必然会引起大家的关注。对比德国，未来我国应当加快风景规划的法定化进程，明确其在现行规划体系内的主要任务，同时，在城市化程度较高地区多进行风景规划方面的操作性研究，尽早寻找出适宜我国发展的风景规划落实途径，并以此建立起长期有效的功能机制，从而保障风景园林事业的永续发展。

参考文献：

[1] IFLA. Global Landscape Convention[EB/OL]. [2010]. http：//www.iflaonline. org/index.php？option=com_content&view=article&id=26&Itemid=36 .

[2]刘晓明，赵彩君.全球风景公约[J].中国园林，2011，27（3）：32-36.

[3] Olschowy G. The Development of Landscape Planning in Germany [J]. Landscape Planning， 1976：391-411.

[4]吴志强. 德国城市规划的编制过程[J].国外城市规划，1998（2）：30-34.

[5]John McCormick. Environmental Policy in the European Union [M]. Palgrave Macmillan，2001：21.

[6]莱因哈德？格里比，赵和生. 前联邦德国景观规划概述[J]. 国外城市规划，1992（4）：50-54.

[7]金云峰，汪妍，刘悦来. 基于环境政策的德国景观规划[J]. 国外城市规划，2014（3）：123-126.

[8]谢敏. 德国空间规划体系概述及其对我国国土规划的借鉴[J]. 国土资源情报，2009（11）：22-26.

*通信作者：

金云峰/教授/博士生导师/E-mail： jinyf79@163. com

作者简介：

沙洲/1990年生/男/汉族/安徽人/硕士研究生