特大城市智慧化顶层设计与建设

■ 徐振强

问题研究

特大城市智慧化顶层设计与建设

■ 徐振强

智慧城市与新型智慧城市创新，成为推动我国城市治理改革创新的重要维度。基于信息化等的城市智能化水平的提升，是促进城市发展目标与智能感知、处置问题的必要参考。新型城镇化进程中特大城市和关键性城市群数量、体量的激增，对于智能水平的构建存在战略需求。本研究在调研智慧城市进展的基础上，剖析新型智慧城市的缘起、内涵，根据我国特大城市的特征、挑战与总体愿景，提出顶层设计架构的路径建议，为信息化等技术支撑提供有效接口。

一、新型智慧城市缘起与试点

国家“十三五”规划纲要指出：“以基础设施智能化、公共服务便利化、社会治理精细化为重点，充分运用现代信息技术和大数据，建设一批新型示范性智慧城市”。国家发展改革委等部门将有针对性地组织100个城市开展新型智慧城市“试点”，并编制《国家新型智慧城市评价指标（2016年）》，从“惠民服务、精准治理、生态宜居、智能设施、信息资源、改革创新、市民体验”8项一级指标、21项二级指标、54项三级指标分项来引导和评价新型智慧城市建设。

新型智慧城市目前有3个试点，嘉兴、福州和深圳。福州新型智慧城市，以为民服务全程全时、城市治理高效有序、数据开放共融共享、经济发展绿色开源、网络空间安全清朗为主要目标，推进新一代信息技术与城市现代化深度融合，实现国家与城市协调发展的新生态。智慧城市建设覆盖城市各个方面，智慧交通建设可让老百姓出行更加便捷，通过手机APP，实时了解道路的拥堵情况，改变出行路径；老百姓通过手机可远程挂号，约好医生再到医院交费、看病，避免挂不上号白跑一趟；远程会诊可让老百姓通过网络直接在家享受专家会诊。嘉兴的新型智慧城市，运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，以大数据理念、互联网+思维、国家大安全战略为视角，以公众服务多元化、企业创新生态化、政府治理现代化为特征，将公众融入城市综合治理体系，以个性化需求激发城市新兴业态活力，打造城市生态良性自循环发展模式，实现城市发展更科学、管理更高效、生活更美好。深圳提出到2020年智慧城市建设水平达到国际先进水平，规划了6类工程和主要任务，涵盖公共服务、社会治理、信息经济、城市环境、基础设施和信息安全等（图1）。

二、特大城市智慧化发展的模式建议

特大城市的经济规模和人口总量均在区域发展中成为决定性力量，在“十三五”期间，从区域走向世界，建设全球城市的基础已经初步形成。多个二三线城市将以成为特大城市为发展目标。

2010年起，从上海市全面推进面向未来的智慧城市建设以来，城市数字化、网络化、智能化水平得到显著提升，智慧化应用开始渗透民生保障、城市管理、政府服务等各个领域。比如在信息基础网络方面，以城市光网、iShanghai免费wifi为代表，基本构建起宽带、泛在、融合、安全的信息网络体系；在信息惠民方面，电子健康档案、交通信息平台、智慧教育平台等正在带给市民全新的智慧化生活体验；在城市管理与政务服务方面，智慧化应用向纵深发展，网上行政大厅、并联审批系统、法人“一证通”等都在明显提升着政府服务和城市运行效率。但随着大数据、互联网+等新兴技术的兴起，智慧城市建设也被赋予了全新的内涵和要求，不管是在建设模式、实现路径等方面都产生了更多的创新空间。

北京、上海作为特大城市的代表，应当在全国智慧城市建设中率先起到引领和示范作用。结合北京城市功能定位和区域发展需要，宜制定明确的建设目标，智慧城市发展建设总体水平应进入世界先进行列，成为中国智慧城市建设模式的典型代表，中国智慧城市跨界创新与产城融合示范的核心区。智慧城市创新要体现对特大城市空间规划技术与实施的深刻革新、产业发展的高效支持和生态空间的智能管控。实施路径要强调对城市各级既有信息化平台的统筹整合与协同提升。激励体系要突出多元主体的试点创建，调动政企积极性；探索体制机制创新，如智慧城市委员会、大数据局、智慧城市联席会议、独立法人单位、数据交易所、智慧城市众创空间等。战略目标当中，将特大城市建成中国智慧城市的综合创新中心，强调对全国智慧城市事业的核心支撑地位，强调通过对城市核心功能和价值资源等的空间均衡化输送，提升带动首都优质要素资源腹地的共智水平。以城市空间资源的基础资源和骨架，加快构建政府决策的辅助支持平台，评估预警特大城市脆弱性，在共性领域和创新领域协同研发“情景-智库-行业-政策”的城市在线实验室支持体系，共性领域包括环境，交通，教育，城管和安防等。创新领域包括海量竞争性要素快速定位识别与项目化导入；城市文化基因保护活化与城市保育修补；地产物业价格监管有效供给与失信惩戒；智慧城市产业体系构建与智慧经济实现。为了提高特大城市智慧化建设质量与水平，宜从四个方面加快推进顶层设计工作。

图1 新型智慧城市试点发展路径的初步解析

（一）阶段总结，查摆问题

全面调研梳理国家、市政府、各区（县）的智慧城市工作现状，识别在落实推进上存在的主要和关键问题；与国家对该市的发展定位、各区（县）城市协同发展要求，特别是城市空间-产业-土地规划安排和人口、经济等展开有机衔接和比对，深刻认清当前智慧城市工作，在思路、理念、行动存在的突出问题、工作误区和主要矛盾。缓解城市污染是新型智慧城市建设的关键性任务。我国特大城市的空气污染问题日益严峻，污染源、污染成因和污染物种类极其复杂，并具有显著的区域性（跨界）特征。开展模式创新研判。形成特大城市和国内外典型城市（或地区）进行比较研究的若干维度和要素，如建设模式、建设路径、建设内容（如基础设施、惠民应用、智慧交通）多维度、多要素（具体内容要以实际研究成果而定），研判特大城市在新型智慧城市方面的发展优势、不足以及潜在可实现创新突破的领域。在中国率先全面认识新型智慧城市，基于国际高度、中国特色丰富其内涵。准确把握智慧城市发展趋势、国家对新型智慧城市建设的相关要求，深入挖掘与分析国内外智慧城市建设的先进经验与案例，发展数字与智慧经济。

（二）中外比对，重构顶层

加快与国内外先进城市、发达地区开展智慧城市建设的比对，识别该市开展智慧城市建设存在的差距，吸收国内外经验，从城市整体的智慧化建设出发，重构顶层设计，全面协调并统筹各区（县）的智慧城市建设，探索编制人口-空间-产业等协同、动态考虑的智慧城市总体战略，制定约束和规范各区（县）智慧城市建设的技术导则和总体目标要求，有效引导区（县）智慧城市建设有机、协调、有效，并具有创新性。站在第三方立场客观、系统梳理国内外先进城市实践促进特大城市比对差距和总结启示。开展路径创新研判。从产能驱动到产城协同，通过产城融合来构建新型经济引擎，形成智慧经济。扭转产能驱动并调整项目、产能驱动的粗放思维（图2），精准针对城市问题和服务城市决策治理，逐步实现用编制城市总体规划、经济和社会发展规划的科学、严谨程度来提升智慧城市顶层设计和规划实施的质量与权重（图3）。基于特大城市社会经济和发展的核心需求与要务，按照五化协同的思维，提出新型智慧城市建设的首要任务。

（三）辅助决策，改善民生

有效整合现有市、区（县）数据平台，从服务城市病治理和优化城市空间发展格局等出发，开发城市综合决策服务平台，发挥大数据在实现科学决策、实时决策和快速响应等方面的突出优势，提升城市决策科学化水平，通过情景分析等有效预见城市问题等。优先在城市土地开发、环境、交通、建筑、教育和社区服务等领域开展跨界智慧应用实践，促进脱敏数据的有效交易与有偿服务开发。基于空间生态-协同论而非指标体系论认知特大城市智慧化建设进行剖析，并促进政府职能转变。

图2 从产能到产城提升园区空间生态与协同水平

图3 从规划信息化到规划协同、产城融合提高规划科学水平和降低大城市病风险

针对特大城市，智慧治堵现实需求迫切，以“四位一体”智慧城市创新体系支持治堵势在必行。以北京为代表的特大城市交通拥堵问题，已经成为制约城市发展的关键性瓶颈之一。十年前，美国仅交通拥堵每年造成的损失就超过780亿美元。交通拥堵，直接造成经济损失、时间浪费、能源浪费和城市品质的下降。大数据、物联网、互联网、云计算和量子计算等智慧城市技术手段为北京城市治堵提供了广泛而有效的现实路径。智慧识堵、疏堵、治堵和防堵，“四位一体”系统性考虑北京堵车这一世界性难题并给予多维治堵建议。

（四）智慧经济，提升产业

信息基础设施、公共基础设施和城市基础设施“三基”融合改造和建设，构建智慧城市基础设施体系，有效整合资源和公共品，降低城市运营成本。打造智慧城市创新平台群，扶持智慧经济与三次产业，特别是第三产业的高度融合，快速将互联网+、物联网和大数据等与现代服务业的有机衔接和跨界创新。依托特大城市功能疏解和协同发展的空间和产业契机，着力发展能够自我感知、自我学习和自我优化提升的智慧经济，促进城市经济和社会发展的韧性建设，促进特大城市在全球产业链分工和区域协同发展中处于科学的生态位。

城市与园区，从整体到部分，发展为：（1）逐步融合成为内城组团。（2）以产促城促进新城建设。农村同期在推进三产融合。在经济结构的调整过程中，作为承载产业与经济发展的重要载体，园区在所属城市的经济、社会发展中举足轻重（图4）。

图4 园区与主城区城镇化日趋协同

依托智慧产业的构建，来促进我国特大城市成为全球城市，并深度参与全球城市治理，同时提高我国城市对外交往水平和全球政策研究、制定和实施的水平。通过智慧体系的构建，提高我国超、特大城市以及重要节点城市的智慧化水平，参与世界智慧城市体系的构建，将加快我国城市开放水平，更多地集聚国际资源来打造属地城市，并进而辐射带动周边城镇群的发展，形成智慧型的大都市连绵区，如广东省在全国率先提出构建珠三角智慧城市群的建设目标和行动方案。

三、结语

单从技术应用角度出发，智慧城市是由包括信息通讯技术（ICT）、城市规划信息化技术、人工智能技术和地理信息技术等融合创新的智慧空间形态，具有鲜明的跨学科、跨行业和跨平台的特征。智慧城市应兼具辅助政府决策、城市治理、城市管理、社会管理和服务民生等功能。全面审视智慧城市实践经验和新型智慧城市建设路径、模式，基于城市市情和民意，在跨界创新思维的启示下，坚持懂城市（规律）、懂政府（职能）、懂信息化（技术）、懂产业经济（动力），并勇于和善于跨界创新（促进有效落地和长效运营）的智慧城市研究方式，初步形成新型智慧城市本地化“方案”和“模式”。

（作者系中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任，金砖国家智慧城市峰会中方代表成员）