农村土地收储制度建立研究

□浙江大学 欧阳安蛟 徐质彬

□浙江万里学院 蔡卓远

农村土地收储制度建立研究

□浙江大学 欧阳安蛟 徐质彬

□浙江万里学院 蔡卓远

《中华人民共和国国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》中明确提出“严控农村集体建设用地规模，探索建立收储制度，盘活农村闲置建设用地”。建立农村建设用地收储制度，是落实国家创新发展理念，促进农村建设用地节约集约利用，提高土地管理水平的重要举措，能更有效保护农民土地财产权和住房保障权的同时，促进政府和市场有效结合，全面推进农村闲置建设用地盘活，并为推进农村建设用地市场化配置奠定基础。

一、收储管理模式及收储机构定位探索

（一）收储管理模式

针对国有土地的土地储备制度，各地采用土地储备管理模式主要分为三种。一是县市政府设立土地储备委员会（土地资产管理委员会、土地管理工作小组）负责批准和协调土地储备的重大事项，委员会一般设有办公室，由国土资源部门负责，土地储备机构负责储备土地具体工作的实施。二是国土资源管理部门负责土地储备管理工作，土地储备机构负责具体实施工作。三是土地储备机构独立管理，储备土地供应由国土资源部门实施。

由于农村土地收储涉及诸多政策、规划及农民土地财产权保护、农民住房保障、耕地保护、城乡统筹发展等一系列重大问题，收储过程面临这些问题不是储备机构或国土资源管理部门所能解决的，必须由市县政府主持协调。因此，农村土地收储比较可行的模式是，由市县政府设立土地储备委员会之类的领导或协调机构，委员会由政府、相关职能部门及村集体组织代表组成，负责批准和协调土地收储的重大事项，由土地收储机构负责储备土地具体工作的实施。

（二）收储机构设立及定位

初步研究可考虑两个方案。方案一是在国土资源管理部门的土地整治中心的基础上组建收储机构，机构性质为隶属于国土资源管理部门的事业单位。因收储过程涉及的许多工作与土地整治中心职能重叠，这个方案组建比较简单。但由政府机构收储集体所有土地的法理依据是否充分，则值得商榷。即使只收储集体土地的使用权而所有权不发生改变，但是储备过程中土地使用权发生了流转，目前法律层面仍有障碍（如宅基地的使用具有身份特征），需与农村土地制度改革相衔接。

方案二是在供销合作社基础上组建收储机构，国土资源管理部门的整治中心负责业务指导。供销合作社是农民的合作经济组织，属于集体所有制性质，不存在方案一中由政府机构收储集体所有权土地法理依据的担忧。同时供销合作社属于国家重点支持的农村经济组织，融资比土地储备中心有更便利的条件及宽松的政策。因此，笔者认为方案二是较优方案。

二、主要运作环节及关键技术研究

对比国有土地的储备制度，农村土地收储制度建立运作主要在土地收购、储备土地整理、储备土地再利用三个环节中有较大差异。

（一）土地收购

1.收购对象

为了将现状农村存量建设用地纳入一个统一规范体系，推进农村存量建设用地统筹、公平处置，规范农村存量建设用地盘活过程的利益分配，原则上应将所有村集体及农户有意愿被收储的现状集体建设用地都纳入收储范围，闲置、低效存量集体建设用地优先收储。

2.收购程序

实施农村存量建设用地收购，一般包括申请收购、相关材料核实、村集体审核、价格评估确定、合同签定、变更登记等程序。其中，申请收购一般由现使用权人（农户或村集体经济组织）自主向承担收储职能的机构申请。收储机构也可根据收储计划主动与农户、村集体经济组织沟通确定收购宗地，但前题条件是农户、村集体经济组织愿意。由于农村存量建设用地收购对象是土地使用权，因此需要通过集体经济组织审核，集体经济组织有权决定是否同意收储。

3.收购价格内涵及确定思路

收购价格直接关系到农村土地收储制度能否顺利实施。按土地市场价格进行收购是收储制度建立的基本条件。因此，农村建设用地收储收购价格的基本内涵是：与产权对应的现状用途条件下的土地使用权价格，不包含发展权价格，不包括地上建筑物价格、职工或农户安置补偿、企业异地经营建设相关费用。理由如下：首先，土地价格的本质是土地权利的收益价格。土地收储只收购现土地使用权人的土地使用权，按照有关法律规定，现土地使用权人对土地使用权是基于现状用途确定的。从现行法律法规及土地增值的成因分析，被收购土地的现使用者不拥有土地的发展权。其次，农村土地收储备制度所要储备的土地是单纯意义的土地，不包括土地上的建筑物。在市场经济条件下，任何独立的经济主体在“买卖”过程中都不会为自己不需要的商品付出代价。

由于目前我国农村建设用地市场交易量少，价格形成机制不规范，尚不具备采用目前城镇土地估价应用比较成熟的市场比较法、剩余法、收益还原法等方法直接评估的条件。目前可行的方法是按照同地同权同价及建设城乡统一建设用地市场目标要求，评估建立城乡统一的建设用地基准地价，通过基准地价系数修正评估收购价格。

考虑到农村土地收储制度建立的公益目标，也可考虑采用资金平衡的思路确定收购价格，即以政府或收储机构总体不投入资金的条件下（启动资金除外）实现土地收购和再开发利用的资金平衡，在此基础上确定收购价格。这里所谓的资金平衡指一定区域或一定时间范围内的资金平衡，对于具体一宗地而言，需按区位条件进行修正。此外，还应考虑政府为推进收购而花费的政策支持投入资金，因此收购补偿价评估公式为：收购补偿价＝土地再开发再利用预期地价－土地平整、复垦及基础设施建设－政策支持投入资金。

（二）储备土地整理

收储的农村存量建设用地比收储的城镇存量建设用地开发利用方向复杂的多。储备土地整理首先要对储备土地与土地利用总体规划图、土地整治规划图、各乡镇、城市总体规划图、村庄布点规划图等进行空间叠加分析，依据分析结果及用途管制要求，确定各储备宗地再开发利用方向，并按再开发利用要求进行相应的整理。同时进行产权整理，按规划用途重新进行土地登记。

若储备宗地的土地利用总体规划、土地整治规划、各乡镇、城市总体规划、村庄布点规划等各类规划用途存在冲突，则需调整完善相关规划，待规划用途没有冲突后再进行土地整理。若各类规划均为城镇或村庄建设用地，则按城镇、村庄建设要求，进行土地平整及道路、上下水、电力等基础设施建设。若各类规划均为非建设用地，村庄布点规划列入需要整治的村庄点，则一般进行复垦，并按标准农田建设要求，完善水利等基础设施建设；但如果分布在生态保护区，则进行绿化整理，使用权人直接登记为村集体经济组织。

（三）储备土地再利用

按照各类规划确定的再开发利用方向，具体宗地或地块的利用方式可分为以下四种类型。

类型一：储备土地再开发利用方向为城镇用地。考虑到经营性集体经营性建设用地流转是大趋势，以及国家城乡统一建设用地市场建设目标，保留集体所有权，直接由土地收储机构通过二级市场公开转让土地使用权进入土地市场，进行再开发利用。

类型二：储备土地再开发利用方向为村庄用地。这类储备土地按现行法规政策环境及农村土地制度改革方向，按经营性集体建设用地和宅基地分别选择、确定利用方式。经营性集体建设用地，规划部门明确具体用途及规划条件，保留集体所有权，直接由土地收储机构通过二级市场公开转让土地使用权进入土地市场，进行再开发利用。宅基地再开发利用一是置换给需要整治村庄的农户，收储机构获取置换农户宅基地复垦指标收益；二是按市场价格转让给本行政村其它农户；三是纯粹公益性无偿分配给符合宅基地申请条件的本行政村农户。

类型三：储备土地再开发利用方向为复垦为耕地或生态用地。这类用地实体利用直接无偿交给村集体经济组织。储备机构再开发利用主要是三个方向：一是进行复垦，获得耕地补充指标，通过市场交易，获得收益；二是包装城乡建设用地增减挂钩项目，获得周转指标，通过市场交易，获得收益；三是直接实施城乡建设用地增减挂钩项目，通过挂钩的城镇用地项目开发获得收益。

受降雨影响，淮河干流出现复式洪峰。其中，淮河干流王家坝以上河段出现4次洪峰，王家坝—临淮岗河段出现3次洪峰，临淮岗—淮南河段出现2次洪峰，淮南以下河段出现1次洪峰。淮河水情总体呈现出干支流洪水并发、洪水组合恶劣、涨势猛、水位高、干流中游高水位持续时间长以及洪水量级大等特点。淮河干流水位超警时间在20～30天。其中，王家坝至润河集河段水位超保证水位，润河集至汪集河段水位创历史新高。初步分析，2007年淮河洪水王家坝、润河集、正阳关、蚌埠洪水重现期为15～20年，洪泽湖约为25年，为20世纪以来的第二位流域性大洪水。

类型四：各类规划开发利用方向不一致的，需根据各类规划协调情况，选择上述三种利用方向进行储备土地的再开发利用。

三、面临的关键问题、前景及对策

农村存量建设用地收储制度作为一项创新制度，与国家现行土地管理制度存在冲突或制度缺失在所难免。假定收储机构确定为农村集体性质的供销合作社，此时，存在的关键问题主要包括三个方面。

（一）储备土地再利用身份限制问题

农村储备土地再利用、优化配置过程，必然涉及非农村集体经济组织或成员使用农村建设用地的问题，但我国目前的法规对农村建设用地的利用有身份限制，必须是农村集体经济组织或成员。如果收储制度严格遵照身份限制的规定实施，本储备土地再利用优化、高效配置及市场价值均无法实现，节约集约用地等政策目标自然无法实现，农村建设用地收储制度很难全面、有效实施。同时集体性质的建设用地在融资方面如银行抵押贷款也受到严格限制。

图1 土地储备流程

但这些问题正是农村土地制度改革重点要解决的问题。目前国家在33个县市区进行农村土地改革试点，身份的限制问题得到非常有效的解决，下一步立法修改的可能性极大。另一方面国家目前开展的城乡建设用地挂钩试点，事实上也是将农村建设用地置换城镇建设用地，在表面上不突破现行法规规定，有效、巧妙地突破了现行农村建设利用的身份限制。

综上，这个问题虽然存在，但前景光明，现时实施农村土地收储制度，建议采用两个路径：一是在建立实施农村建设用地收储制度的同时，争取国家、省农村土地制度综合改革试点，全国人大已明确试点地方暂停农村建设用地利用流转的限制性条款；二是利用城乡建设用地增减挂钩政策，将所有收储的存量建设用地宗地全部包装为增减挂钩项目进行再开发利用。

（二）储备资金筹措及资金平衡问题

建立实施农村建设用地收储制度，需要大规模的资金投入，资金来源及资金平衡是农村建设用地收储制度建立及可持续发展的关键。

资金投入单纯依靠政府公共财政投入或村集体经济组织投入是不现实的，比较可行的方式是政府投入一定规模的启动资金，村集体经济组织按自愿原则投入部分资金，同时引进社会资本，采用PPP融资模式筹措部分资金。党的十八大以来国家出台了一系列促进PPP融资模式的政策，鼓励社会资本进入到公共产品建设及服务投资领域，为收储制度实施资金筹措提供了良好的机遇。运作过程可通过储备土地抵押筹措资金。这里需要特殊说明的是，财政部、国土资源部、人民银行、银监会《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）明确自2016年1月1日起，各地储备机构不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。但如果收储机构采用供销合作社实施模式，应当不在禁止之列，供销合作社是服务农村的集体所有制性质机构，属于国家重点支持的单位，同时发挥农村集体建设用地融资功能是农村土地制度改革的重要方向，收储过程利用储备的集体建设用地底押筹措资金符合改革的方向。技术层面储备的集体建设用地，产权整理后直接按正常的土地登记，产权人为供销合作社，不一定加储备土地的字样，避免与国有土地储备混淆。

2.资金平衡

实施农村建设用地收储制度资金支出主要是四个方面：一是土地收购资金；二是储备土地前期整理费用；三是战略投资机构、村集体投入资金回报及银行贷款或其它融资方式利息成本；四是储备土地管理及机构运作费用。收储制度实施的收益包括耕地补充指标交易、周转指标交易及城乡建设用地增减挂钩项目实施等方面获得的收益。农村建设用地收储制度实施，整体上应追求资金平衡，否则不可持续。

资金平衡技术操作层面首先是要做好长期、短期规划及年度计划，合理控制收储规模及资金投入时序，协调好收储规模与前期整理规模、再开发利用规模的平衡关系；其次是控制好收储成本，坚持农村集体经济组织或农民自愿，按现用途客观市场价格收购，不能为了推进收储随意提高收购价格；再次储备土地再开发利用，发挥市场机制作用，集约高效配置储备土地，充分显现储备土地再开发利用价值。

（三）土地利用总体规划的限制问题

现行的土地利用总体规划编制及实施管控，虽然有城乡建设用地规模总量控制指标及存量盘活的理念，但总体强调的是新增建设用地利用及管控，对于存量建设用地盘活存在较多约束。例如，许多地区由于耕地、基本农田控制目标高，基本农田的硬性约束强，若全面推进实施农村建设用地收储制度，可能会出现存量盘活复垦的新增耕地不能及时补划或置换为基本农田，结构、空间优化调整没有腾挪空间等问题。国家层面在理念上已充分认识到这些问题，相信新一轮土地利用总体规划将会在技术落实层面取得重大进展。

此外，在保障国家土地利用战略目标预期实现的条件下，还需争取三个方面的政策支持：一是在严控城乡建设用地总规模的约束条件下，新增建设用地空间（或扩展边界）适当扩大，保留一定程度弹性，最大程度发挥增量撬动存量机制。二是在保障基本农田数量不减少，质量及连片程度不断提高的约束条件下，允许划定二类基本农田整备区及对应的城乡建设用地增减挂钩建新区，城乡建设用地增减挂钩建新区两个区规划地类按现状统计。允许适时调整基本农田布局，复垦新增耕地及时补划为基本农田，城乡建设用地增减挂钩建新区在满足基本农田补划的前题条件下允许占用。三是允许复垦指标台账式管理，城乡增减挂钩实施一对多方式管理，即一个建新安置区，对应台账的多个复垦地块。