强化基层党组织整体功能发挥的问题研究

周慧敏

摘 要： 党的基层组织是整个党组织的“神经末梢”，基层党组织整体功能的发挥直接关系着党的执政基础，深刻影响着党组织的凝聚力和战斗力。当前，基层党组织存在着政治功能弱化、服务功能不强、党员意识淡薄等问题，究其原因主要有思想建设滑坡、责任意识缺位、执行能力弱化等方面。因此，我们必须牢记危机意识，以问题导向为突破口推动基层党建工作，通过加强思想政治建设，增强政治责任和服务群众的意识；从严落实管党治党责任，加强基层党组织队伍建设；健全完善服务制度体系，激发党员服务群众的热情；积极创新工作方式，拓宽基层党组织整体功能发挥的渠道，以服务功能的提升体现基层党组织的政治功能。

关键词：基层党组织整体功能发挥 存在问题 原因分析 对策思路

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2017）07-0258-03

党的基层组织是整个党组织的“神经末梢”，基层党组织整体功能的发挥直接关系着党的执政基础，深刻影响着党组织的凝聚力和战斗力。党的十八届五中全会强调，要强化基层党组织的整体功能，进一步明确了基层党组织的功能定位。当前，基层党组织的整体功能发挥存在哪些问题？是什么原因造成的？我们应如何进一步强化基层党组织的整体功能？

一、正确认识基层党组织的整体功能

政党是政治组织，首先具有政治功能。党的任何一级组织都必须围绕党长期执政、更好执政这一根本目标来开展工作。基层党组织与中央组织、地方组织一样，首先具有鲜明的政治功能，这是党章赋予基层党组织的任务决定的。党章第31条规定：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。”各级党组织就是要保证党的正确政治方向，保证党的各项任务的完成。准确把握这一根本属性，是全面贯彻落实从严治党要求，增强基层党组织战斗力、凝聚力的前提。

基层党组织扎根于社会基层，与基层群众打成一片，其服务功能是与生俱来、顺理成章的。党的十八大指出：“要以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”。强化服务功能，成为贯彻党的宗旨，加强基层党建工作的新定位。基层党组织的服务功能，就是把服务党内外干部群众作为自己的“份内事”，服务于他们的全面发展，对他们的工作提供有力支持，力所能及地帮助他们解除后顾之忧，真正站在他们的立场上想其所想、急其所急，为其真心实意办实事、尽心尽力解难事、坚持不懈做好事，成为党内外干部群众的“娘家人”。

基层党组织的整体功能既包括了政治功能，也包括了服务功能。从根本上说，中国共产党是执政党，在处理政党与国家的关系上，基层党组织带有显著的政治职能，必须发挥政治引领的功能和作用；在处理政党与群众的关系上，基层党组织又带有鲜明的联系群众的职能，必须发挥服务群众的功能和作用，以此获得群众的支持和认可。

政治功能是基层党组织之魂，服务功能是基层党组织之根。政治功能寓于服务功能之中，服务功能体现政治功能，是政治功能的外在体现，二者统一于我们党的根本性质和宗旨。因此，党的政治功能和服务功能是相辅相成的，只有充分发挥基层党组织的政治功能，保证政治方向的坚定性，才能用政治功能引领服务功能；基层党组织只有真心实意为群众办实事、做好事、解难事，真正解决为民服务“最后一公里”问题，强化服务功能，也才能用服务功能体现政治功能。

二、当前基层党组织整体功能发挥存在的突出问题

近年来，随着改革开放的不断深入，一些基层党组织受市场经济、物质观念的冲击和影响，特别是一些基层党组织带头人出现了重经济轻党建的思想，党内政治生活流于形式，基层党组织战斗堡垒作用发挥不力，政治功能有所弱化，服务功能也随之减弱，基层党组织整体功能发挥出现了以下一些突出问题：

1.政治功能弱化

基层党组织是政治组织，政治功能始终是基层党组织最核心、最本质、最深刻的特征。但当前一些基层党组织只是把党章党规和有关制度写在纸上、挂在墙上，就是没有记在心上、落实在行动上，没有很好的執行党的政治纪律和组织纪律，没有规范落实好基层组织运行制度，没有落实好党员、基层党组织、基层党组织书记的教育管理监督问责机制，没有落实好党风廉政建设责任制和“一岗双责”制度，没有落实好联系服务群众长效机制，没有落实好其他各类要求等制度机制。有些基层党组织重经济发展，轻党的建设，坚守阵地、巩固阵地的能力不强，对意识形态的把握掌控不力。加上受各种思潮影响，致使一些地方出现了基层党组织支部会的吸引力不如一些宗教组织活动的情况。有些基层党组织对有损党和政府形象的做法和谣言不管不问，对各种歪风邪气、迷信活动和非法宗教活动不斗争不抵制，“事不关己高高挂起”的旁观者心态让人产生揪心之痛。有些基层党组织领导班子不团结、贯彻民主集中制能力不强，甚至出现内部矛盾公开化的现象，没有起到凝聚人心、团结群众的作用。还有些基层党组织党内生活不严肃、不认真、不正常，呈形式化、庸俗化的倾向，干扰了群众视线，削弱了基层党组织威信。

2.服务功能不强

当前，一些基层党员干部在服务群众中还存在着老办法不管用、新办法不会用的现象，导致服务的水平跟不上，服务的效果大打折扣。有些基层党组织在贯彻执行党的路线方针政策不坚决、不到位，甚至搞上有政策、下有对策；个别基层党组织负责人身在基层心不在基层，身在群众心不在群众，对群众没感情没热情，不会做也不愿做群众工作，群众对他们也是不买账不拥护；有的基层党组织活动与中心任务、与群众的呼声结合不紧，甚至出现“自娱自乐”“自导自演”的现象，服务群众的作用发挥不力；有些基层党组织不能沉下心来解决群众切身利益问题，极个别甚至脱离群众，将基层党组织当成自己牟利的场所，导致人心离散、基层组织威信下降，根本谈不上宣传群众、教育群众、团结群众、动员群众、服务群众。有些基层党组织有想法没办法，不知道确立什么目标、运用什么途径领导群众发展产业、增收致富；有些基层党组织甘于平庸，只能按部就班执行“规定动作”，暮气沉沉，创先争优、引领致富的能力不强。

3.党员意识淡薄

有些基层党组织平时疏于对党员的教育管理，导致部分党员“角色”意识模糊，理想信念动摇，根本没有什么组织存在感，在党不言党，在党不忧党，在党不爱党，在党不护党，党员意识极其淡薄。极少数党员对自己有利时就赶忙显示自己的党员身份，而组织上需要时却找不到人。有些党员组织上入了党，思想上却从未入党，对党组织没有认同感，感情上漠视、态度上轻视。有些党员在一些大是大非问题上时暗时明、不冷不热、态度含糊，甚至极个别党员还公开叫嚣、兜售非党言论。有些党员公心不足私心有余，为自己考虑得多、为集体考虑得少，没遇上事时“四平八稳”，真遇上事时“逃之夭夭”；有些党员对待领导是“点头哈腰”，对待同事是“颐指气使”，对待群众是“吆五喝六”，从来不去思考如何爱党护党兴党。

三、基层党组织整体功能发挥存在问题的原因分析

1.思想建设滑坡

当前，部分基层党组织和党员干部不注重加强自身政治思想建设，受功利思想、拜金主义影响，出现精神懈怠，理想信念模糊，对新时期如何加强基层党组织建设研究少、创新少，执行组织制度流于形式；有的基层党组织在做思想政治工作时内容空洞、方法老套，教育缺乏有效性和针对性；有的对意识形态领域对党不利的传播不负责不作为，对各种歪风邪气不斗争不抵制。部分党员模范带头作用缺失，对自己党员身份的荣誉感、自豪感、责任感有所下降，进取精神不足，甚至忘记了自己的党员身份，把自己混同于普通群众。

2.责任意识缺位

一些基层党组织不重视政治功能作用的发挥，轻党建、重业务，轻党务、重行政，致使党组织“种了别人的地、荒了自己的田”。一些基层党组织和基层行政领导之间，有时由行政领导统一意见，党组织作用发挥不够，“民主集中制”在实际工作运用中，“集中”有余而“民主”不足。对基层党组织服务功能内涵缺乏清醒认识，对应该履行的职责和义务认识不到位，缺乏服务干部群众的责任感和担当精神。组织生活制度落实不严，程序不规范，内容缺乏创新，导致基层党组织软弱涣散，缺乏凝聚力，没有战斗力。

3.执行能力弱化

一些基层党组织为党员和群众服务的实效性较差，不能很好地为党员搭建发挥作用的平台，服务功能退化。在实际工作中仍以“制度上墙”体现党建成效，缺乏解决实际问题的诚意和能力，“說起来重要、做起来次要、忙起来不要”，使制度机制流于形式。一些基层党组织在执行制度时，存在“选择性执行”的现象，有利的、不麻烦的就执行，费时、费力的就忽略不见。一些党员干部服务意识滞后，对群众所思所想、所需所求茫然待之，面对群众需求日益多元化以及信息化网络化的快速发展，应对新形势新情况新问题的能力明显不足，导致在工作中出现盲区和盲目化，制约了基层党组织服务功能的发挥。

四、强化基层党组织整体功能发挥的对策与思路

要强化基层党组织的整体功能，必须牢记危机意识，以问题导向为突破口推动基层党建工作，以“思想在高处、忧党在深处、作风在实处、担当在难处”的理念主动融入“从严治党”新常态，以服务功能的提升体现基层党组织的政治功能。

1.加强思想政治建设，增强政治责任和服务群众的意识

当前，要通过“两学一做”学习教育，积极引导广大党员特别是党员领导干部深入学习党章党规和习近平总书记系列重要讲话，自觉把党员意识内化于心、外化于行。加强理想信念教育，严明党的政治纪律和政治规矩，严肃党内政治生活，在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，增强政治责任和服务群众的意识。

1.1教育引导党员干部和群众增强对中国特色社会主义的政治认同和思想认同，增强道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，打牢中国特色社会主义事业发展的政治基础，确保在政治上不迷失方向。通过加强基层党组织建设，坚持思想上严格要求、组织上严格管理、纪律上严格约束，着力增强基层党组织和党员自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，保持党的先进性纯洁性，使党的基层组织成为动员党员、团结党员、发挥党员作用的组织力量。增强政治责任，筑牢全心全意为人民服务宗旨意识，坚定群众立场，树牢群众观点，坚持群众路线。紧紧围绕党的路线方针政策，教育、动员、组织、协调党员干部和群众，把党的正确主张变为干部职工的自觉行动。

1.2牢固树立“抓好党建是最大政绩”的政绩观，压实政治责任，把党建工作与具体工作一起谋划、一起部署、一起考核，强化基层党组织和党组织书记抓基层党建主体责任。不断优化基层党组织的服务功能，使基层党组织的领导方式、工作方式、活动方式更加符合服务群众的需要，更好地贴近、团结、引导、赢得群众，更好地发挥基层党组织的政治功能。压实“责任链”。抓好党建工作是基层党组织的本职和主业。要推动全面从严治党向基层延伸，坚持“书记抓、抓书记”，建立党建工作责任清单，把注意力和着力点聚焦到党建工作上来，把更多的人力、物力、财力投向基层，严格实行实绩考核制度，形成上下联动、齐抓共管、横向到边、纵向到底的党建工作责任链。

2.从严落实管党治党责任，加强基层党组织队伍建设

基层党组织是我们党的执政根基，是整个党组织的“神经末梢”，是落实党的路线方针政策和各项工作任务的“毛细血管”。要把全面从严治党的要求落到实处、落到基层，强化基层党组织的政治引领和服务群众功能， 就要突出抓好带头人队伍建设，把基层党组织领导骨干培养成为政治责任心强、事业心强、能力强、作风好的党建工作带头人，努力做到“对党忠诚、个人干净、敢于担当”的要求。要更好地发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员干部先锋模范作用，使基层党建工作进一步强起来，为推动改革发展稳定提供有力保证。要把全面从严治党落实到基层，把每一个基层党组织都建设成为坚强战斗堡垒，密切党同人民群众的血肉联系才能落到实处。突出抓好软弱涣散基层党组织的整顿，做到动态调整、对症下药，集中整顿、全面提高。

2.1严肃党内政治生活。要坚持和发扬党的优良传统和作风，下大气力解决好影响严肃认真开展党内政治生活的各种问题，提高党内政治生活的政治性、原则性、战斗性，加强基层党组织队伍建设。规范落实“三会一课”制度，严格按照目标、任务、程序、要求规范落实“三会一课”制度，建立党建指导员指导定期指导机制，加强对制度落实情况的检查力度，该问责的问责、该处理的处理。严格开好组织生活会，充分运用批评与自我批评这个有力武器，打消一切思想顾虑和包袱，深入查摆问题、剖析根源，开展积极健康的思想斗争，帮助广大党员、干部分清是非、辨别真假，坚持真理、修正错误，统一意志、增进团结。

2.2坚决向中央基准看齐。广大党员干部要坚持看齐原则、增强看齐意识、把握看齐的政治、理论、实践和情感基准，不断查找自己思想上政治上行动上的偏差，做到自觉、全面、具体、持续地向中央基准看齐，不断提升贯彻执行中央决策的自觉性和坚定性。

2.3严守党纪严明党规。要提高贯彻民主集中制的水平，摆正位置角色，处理好各种关系，促进班子健康成长。严格按照党内政治生活准则和党的各项规定办事，凡事有规可循，坚决杜绝自由主义、分散主义、好人主义、个人主义等不良行为。要严守各项纪律，认真执行党的政治纪律、组织纪律、财经纪律及其他纪律。要积极探索纪律教育经常化、制度化的途径，有纪可依、执纪必严。党组织和领导干部要切实履行执纪职责，讲原则不讲关系、讲公理不讲利益，采取管用的措施提高组织管理的有效性。要加强违纪问责立足，该谈话的谈话、该处理得坚决处理。

2.4夯实从严管党治党责任。要严格按照《中国共产党问责条例》制定并公开《抓党建工作责任清单》，明确党建工作职责、目标、任务、内容、方式、完成时限、整体评价等项目。建立基层党组织书记抓基层党建工作述职评议制度、向上级党组织报告党建工作制度、向本级党组织报告履行党建工作责任制度。落实党代表询问制、党建工作领导小巡视督查制度、专项检查制度、责任追究制度。

3.健全完善服务制度体系，激发党员服务群众的热情

在新常态下加强基层党组织建设，要健全多层次工作平台，进一步完善基层党组织的职能定位、运作模式、工作机制和管理制度。

3.1通过完善制度实施及监督机制，认真落实“党员活动日”、“三会一课”、民主生活会等党内组织生活制度，严肃党内政治生活；进一步健全党员日常教育管理机制，全面推行党性定期分析评议、党员履职量化考评等制度；健全基层党组织和党员联系群众的工作机制和党内激励关怀帮扶机制；完善目标责任绩效考评体系，增加党建考核分值，加大考核力度；大力推行“一诺双述双评双考”制度，以政治忠诚、干净担当为内容完善干部考核体系，系统考察党员干部直接联系群众、服务群众，解决实际问题的能力和水平。

3.2加强和改进思想政治工作，注重人文关怀和心理疏导，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态，让广大党员在工作中获得更多的满足感、幸福感、成就感。完善党内民主集中制，尊重党员主体地位，强化党员“角色”意识，增强党员身份的荣誉感、自豪感、责任感，增强创先争优的自觉性和主动性。将党员的个人目标与基层党组织政治引领、服务群众的组织目标结合起来，提升基层党组织的整体功能，让群众产生更多的获得感。

4.积极创新工作方式，拓宽基层党组织整体功能发挥的渠道

创新活动载体，让基层党组织服务功能的发挥更有可操作性。要结合实际，根据不同单位、不同时期、不同内容，分类设计活动载体，为服务群众创造条件、提供动力。深入开展党员示范岗、党员责任区、党员承诺践诺、双联系、黨员进社区等活动，完善以互联网为基础的网络化管理服务机制。通过发挥先进典型的引领作用，“一个典型就是一面旗帜”，用身边事教育身边人，充分发挥先进典型的示范带动作用，更好地服务于群众，让党建工作落地生根、开花结果。

4.1健全综合行政服务中心、便民服务大厅、便民工作室三级实体网络，推行服务事项、流程、责任人等公开制度，实行限时办结制、首问负责制，坚持村干部坐班制。通过拓展党员联系服务群众的途径，建立健全民意汇集与沟通制度，畅通表达与诉求渠道，对重大事项实行调研论证、社会公示、听证、专家咨询等制度，把群众的智慧和正确意见作为决策的基础和依据。落实群众公开评议党员制度、党员领导干部走访群众制度、党员领导干部信访接待日制度、党组织书记公开承诺践诺评诺制度等机制。加强群众对党员的民主监督力度，设置征求意见箱， 开通热线电话， 建立“广场问政”、村官答疑”等制度， 广泛接受社会各界群众的监督。全面推行“四议两公开”工作法，坚持重大事项议事决策制度，大力实施党务、村务、财务三公开制度，确保群众的知情权、参与权、监督权落到实处。

4.2创新党员联系服务群众的载体，健全党员争先机制，开展党员示范岗、党员中心户、“双联双服务”等活动。完善联系帮扶机制，推行党代表三联制度、干部联系点制度、医生师患结对帮扶制度、干部驻村制度等。全面落实民情报告制度、为民服务代理制度、预约上门服务制度等制度机制。

4.3转变工作方式，扎实推进基层党组织工作从实体向网络延伸。积极开发运用“互联网+”等技术手段，在建好用好现代远程教育、手机信息平台等网络平台的基础上，加强网络党支部建设，以基层党建网站、党建论坛、QQ 群、微信群、微博等为载体，探索利用现代信息手段开展党建工作的多种实现途径，促进基层党建工作手段转型升级。形成党员随时、随地、随人、随事的学习教育和联系服务模式，实现“有人员服务、有手段服务、有能力服务”三个要素并重，充分发挥基层党组织政治引领和服务辐射作用，以服务凝聚人、感染人，以服务功能的提升体现基层党组织的政治功能，从而强化基层党组织整体功能的发挥。

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