为何要更加重视就业导向

周景彤

扩大就业不仅能充分利用劳动力要素、促进经济增长，而且还能促进居民收入增长、促进消费，增强人们在经济发展中的获得感。

应更加重视就业导向的时代背景

1.适应中国经济结构发展新变化，提高宏观调控政策的有效性。近年来，中国经济结构发生深刻变化，第二产业增速放缓、占比下降，第三产业增速较高、占比上升。在以前第二产比重大、增长快的时期，增长和就业之间的关系密切，增长上去了，就业就会增加，增长下来了，就业也会随之下降。

但是近几年情况有很大不同。尽管经济增长在放缓，GDP增长从2011年的9.5%回落到2015年的6.9%、2016年的6.7%，但就业并未出现大的问题，新增就业人数还在增加。2011年、2012年城镇新增就业人数均超过1200万人，从2013-2016年每年都突破1300万人。经济增长在放缓，但就业保持稳定甚至有所好转的原因有两个：一是经济规模在增大，GDP每增长1个百分点所对应的新增就业人数大幅增加。2016年，GDP每增长1%所对应的新增就业人数达到196万人，是2005年的2.3倍。从拉动就业来看，当前GDP增长1%与10年前增长1%有很大不同。二是经济结构转变，服务业快速发展，2015年产值超过经济总量的一半，吸纳了大量就业。第三产业增长快于第二产业，2011-2015年，第三产业年均增长8.4%，比第二产业高0.3个百分点，其中2015年高出2个百分点，2016年高出1.7个百分点。第三产业快速发展，为大量劳动力提供了新的就业机会。

第二产业增长放缓、比重降低、吸纳就业人数减少，第三产业增长较快、比重提升、吸纳就业人数增加，这种深刻变化使得经济增长和就业增加之间的相关性与以往相比有所降低，增长目标和就业目标之间出现了某种程度的背离（见图1）。在这种情况下，只强调增长并不必然能带来就业。由于第二产业全员劳动生产率（113021元/人，2014年）远高于第三产业（81795元/人，2014年），所以，要保持更高的增长，还需要依靠第二产业。由于资本密集、技术进步、“机器换人”等原因，第二产业的就业弹性是下降的。与此相反，第三产业全员劳动力生产率较低，这意味着其占GDP比重上升，GDP增速就会下降（假定其他条件不变），但第三产业就业弹性系数高于第二产业，1个百分点的第三产业GDP增长（相比第二产业）能带来更多就业（见表1）。

因此，宏观调控政策逐步由强调经济增长转向强调增加就业，反映了经济结构新变化对调控政策和政策目标（经济增长和增加就业）之间关系的影响，能够提高宏观调控政策的针对性、精准性和有效性。

2.有效应对就业结构转变带来的新挑战。一是农村就业“蓄水池”作用减弱，农民工群体变得越来越“老”，就业问题在不断凸显。以往，农村发挥着解决就业的“蓄水池”的作用，当经济向好、城镇就业机会增加时，更多的农民工选择外出打工，当经济形势不好、就业机会减少时，他们中的一部分就会回到农村继续从事农业生产劳动，这种自动调节机制对稳定就业形势发挥了重要作用。但是近几年的情況正在发生重大变化。与过去相比，中国的农民工群体变得越来越“老”。30岁及以下农民工的比重由2008年的46%下降为2016年的31.9%，下降了14.1个百分点；而41岁以上农民工的占比由30%大幅上升到46.2%，提高了16.2个百分点（见表2）。同时，与第一代农民工（50后、60后）相比，新一代农民工（75后、80后、90后）的生活方式、生活观念、就业形态和报酬要求等发生了明显变化，他们普遍不愿也不会从事农业生产，农村就业“蓄水池”作用减弱。尽管越来越多的农民工身份是农村户口，法律上还属于农民，但其收入、就业、消费、心理和生活习俗等越来越城市化，一旦失去工作，他们回到农村从事农业生产的可能性很小，不愿意干也不会干，未来这种情况会越来越突出。总之，现在的农民工群体变得越来越“老”，新生代农民工变得越来越“市民化”。如果解决不好，就可能会出现拉美、印度等地区的“贫民窟”，将对居民收入、社区安全、贫富差距等带来负面影响。

二是生产智能化正在引致“机器换人”，提高效率和保障就业之间的矛盾将日益突出。智能制造是新一轮技术革命的重要方面，美国大力推动以“工业互联网”和“新一代机器人”为特征的智能制造战略布局，德国也推出了“工业4.0”计划。《中国制造2025》提出了“到2025年，制造业重点领域全面实现智能化”的战略目标，2017年《政府工作报告》也提出要把发展智能制造作为主攻方向。制造领域的智能化、自动化有助于企业提高生产效率、应对劳动力成本上升压力。但是，伴随着智能制造不断贯穿到设计、生产、管理、服务等制造环节，所产生的机器对人的替代，会给就业带来一定的结构性压力。近年来，中国一些传统制造企业如长虹、海尔等已经开始探索互联工厂，汽车、电子信息、电气机械和器材制造等产业的“机器换人”发展较快。2016年，中国工业机器人产量达到7.2万台/套，增长34.3%，增速比2015年提高了12.6个百分点。工业机器人的大量使用，会导致相关环节的工作岗位流失。此外，智能制造具有自感知、自决策和自执行等功能，能够节省大量管理人员，使管理层呈现扁平化、去中间化趋势。如2013年海尔公司在实现业务智能化后，裁掉的18%的员工主要为中间管理层。

3.增加收入，改善收入分配，促进民生改善的重要抓手。中国的收入分配问题依然比较突出。一方面，劳动者报酬、居民收入占GDP的比重偏低，财政收入与企业可支配收入占GDP的比重偏高，即国民收入分配倾向于政府和企业，制约了居民消费，也加剧了产能过剩；另一方面，居民之间的收入和财产分配不合理，收入差距过大。2015年，中国居民收入基尼系数为0.462，尽管这是基尼系数自2009年来连续第7年下降，但仍然超过国际公认的警戒线。此外，伴随房地产价格的快速上涨，居民财产性收入分配的差距正在迅速加大。就业是最大的民生，也是缩小收入分配的利器。更加强调就业，有助于提高居民收入，缩小收入分配差距，促进民生改善，践行共享发展理念。

更加重视就业导向的具体措施

1.调高就业预期目标。2017年《政府工作报告》提出实施更加积极的就业政策，更加重视稳定就业导向，一个重要体现就是把城镇新增就业预期目标增加到1100万人，比2016年增加100万人。在GDP增长目标有所下调的同时，就业目标有所提高，这在宏观调控政策方面有很强的导向和示范作用。在我看来，目标实现的难度不大，主要理由是：2017年GDP增长目标设定为6.5%左右，并要求争取更好的结果。如果按每1个百分点的GDP增长所对应的就业增加人数与2016年（196万人）相同计算，假定2017年GDP增长6.5%，就会创造1280万人的新增就业，超过1100万人的目标（见表3）。同时，考虑到经济结构在变化，服务业比重还会提高，这也有助于增加就业。

2.更加关注三个群体。为了落实更加积极的就业政策，2017年《政府工作报告》特别关注三个群体。一是高校毕业生，报告指出2017年高校毕业生795万人，再创历史新高，要实施好就业促进、创业引领、基层成长等计划，促进多渠道就业创业。二是退役军人，报告提出要切实做好退役军人安置工作。三是特殊就业困难人员，报告提出要加大就业援助力度，扶持城镇困难人员、残疾人就业，确保零就业家庭至少有一人稳定就业。

政策建议

1.财政政策要更多考量就业，坚持制造业立国，抑制“脱实向虚”。过去多年，积极财政政策重在扩大支出，在“铁公基”方面有很多大项目，的确拉动了GDP增长，但是并没有带动解决多少就业。鉴于就业目标的重要性和财政政策的比较优势，今后实施积极的财政政策，不论是增支还是减税，都应当把解决多少就业作为重要的考量因素和评判依据。

本次国际金融危机爆发后，各国重新反思以往的发展模式，制造业回归成为全球性新趋势。制造业是国民经济的主体，是科技创新的主战场，是经济转型升级迈向中高端的重要依托。近年来，中国经济“脱实向虚”趋势比较明显，制造业对外转移成为全社会关注的焦点。宏观经济管理部门要严肃看待和认真解决“脱实向虚”问题，避免经济“未富先空”。要营造有利于实体经济发展的社会环境，跟上颠覆性技术变革前沿步伐，建立虚拟经济运行监控体系，防止虚拟经济的自我膨胀。

2.加大人力资本投入，扩大人力资本存量。扩大人力资本投资对当前中国经济发展具有特殊的意义，其不仅是延续“人口红利”的关键，也是供给侧结构性改革的重要内容，能够大大提高勞动者技能对经济转型升级变化的适应性。要进一步加大公共教育支出，特别是加大对农村地区、中西部地区的教育投入。要加大职业教育投入，借鉴德国经验，提高职业教育办学质量，培养与产业发展相适应的高素质劳动者和技术技能人才。适应经济转型和创新发展的新需要，改革教育体制，从批量化生产向个性化教育转变，培养大量高层次的创新型人才。出台相关政策加大国际高端人才“引进来”的力度。健全医疗保险制度，提升全社会成员的健康水平。

3.扩大中等收入阶层比重。中等收入群体是拉动消费和推动经济结构向中高端迈进的主力军，而消费的扩大和经济转型均有助于创造就业。扩大中等收入阶层比重，要努力实现“两个同步”，即居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率同步。继续推进收入分配体制改革，适当调节高收入者收入，增加低收入者收入。加快推进个人所得税改革，实行综合与分类相结合的办法，提高起征点，增强政策的精细化和有效性。标本兼治，打击投机炒作，贯彻“房子是用来住的，不是用来炒的”精神，建立稳定房价的长效机制。加大环境治理，建设公平法治社会，增强人们生产生活的安全感和对国家长期发展的信心。