农户在我国耕地保护中的缺位表现及发展建议

梁彩梅

摘要 闡述了农户在我国耕地保护中的缺位表现，总结了农户在耕地保护中缺位的不良后果，并提出了发展建议，以期为我国耕地保护提供参考。

关键词 农户；耕地保护；缺位；表现；不良后果；建议；中国

中图分类号 F301.21 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）12-0295-02

耕地是生产粮食的主要物质载体，要保障我国粮食生产安全，就必须保证拥有一定数量和质量的耕地，但我国耕地的面积却在逐年减少，质量也在退化。因此，对耕地的保护任重而道远。在我国农村现行的家庭联产承包责任制中，农户是由一人或多人组成的，耕地的直接使用者就是农户的家庭成员——农民，他们是耕地的天然守护者，但我国土地管理的相关法律制度中，农户的这种主体地位却是缺失的。这势必不利于耕地的有效保护，只有将农户作为一股力量纳入耕地保护行动中，最终形成政府、集体和农户三足鼎立的保护机制，才能有效地落实和执行我国的耕地保护制度。

耕地是土地资源中的精华，是粮食生产的物质载体，是人类赖以生存的保障，是土地利用的最基本形式。在我国这样一个人口大国，必须保证有一定数量和质量的耕地，才能满足对粮食等农产品的需求。我国建国初期实行的土地改革制度使农民的地位发生了翻天覆地的变化，他们分到了田地，获得了实实在在的生产资料。对广大农民来说，这才是真正的当家作主。改革开放以后，农村土地制度迎来又一项重大变革——实行了家庭联产承包责任制。实现了耕地的集体所有权和经营权的分离，农户享有了直接对耕地占有、使用、收益的权利，并有部分处置的权利。权利和义务总是相辅相成不可分割的，所以理所当然的农户也应该是履行耕地保护的义务主体，但在我国土地管理制度中却没有体现出这一点，农户的主体地位在耕地保护中处于缺失状态[1-3]。

1 农户在耕地保护中的缺位表现

在我国的农村地区，农民是耕地保护制度的被动接受者，在主观上缺乏耕地保护的自觉意识，在客观上也没有耕地保护的话语权，因而耕地保护实践演绎成一场政府自导自演的“独角戏”，这种政府主导的耕地保护机制已使中国的耕地保护实践付出沉重代价。土地相关管理制度中只是将耕地保护重任落到地方各级人民政府的肩上，地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，并没有提及农民在耕地保护中总担当的角色。在耕地保护实践中，被管理者是农民，他们被动接受政府的“服务”。政府只响应党的号召，却不顾及广大群众的意愿，甚至为了达到其自身的经济目标和政绩要求，不惜损害农民的切身利益[4-6]。

2 农户在耕地保护中缺位的不良后果

2.1 农民个人成为土地违法案件的制造者

由于耕地保护实践中，农民主体地位没有被明确，没有被赋予耕地保护的充分权利，所以当农民自身局部和短期利益与国家长远目标发生矛盾时，农民不会放弃自己的利益而去服从国家规定，他们会反其道而行之，不仅不会保护耕地，反而会成为土地违法案件的制造者，以至于以身试法，触碰法律底线。据统计，我国在1999—2006年7年间，农村个人违法案件就达893 101件，占同期违法案件的77%，其中涉及到的耕地面积达9.6万hm2。

2.2 中央对地方政府的监管力度削弱

地方政府虽是法律规定的耕地保护主体，但在实践中也会违背职责，逆向行事。但中央对地方政府的约束监管机制却存在漏洞，对地方政府的有效监管应该来自自上而下的约束和自下而上的监督2个方面。地方政府利用占有信息绝对的优势，可以提前采取应对措施，使得自上而下的中央对地方政府的监管力大大削弱。自下而上看，由于农民未被纳入耕地保护主体范畴，也就对地方政府无能为力，只能被动接受来自政府的不合理作为。

2.3 地方政府和农民之间的矛盾不断加剧

由于法律没有对农户的耕地保护职责进行具体规定，所以在耕地保护中就不能与政府并驾齐驱，利益出发点时有不一致，这就使得矛盾不断被加剧。这将成为耕地保护制度落实和执行的障碍。据有关资料显示，仅2011年上半年，国土资源部受理的集体上访起数分别占来访起数与人次的28.3%和65%，同比增加57.5%和62.8%。

3 发展建议

为了保障我国的粮食安全，现阶段我国实行最严格的耕地保护制度，在这样的法制背景下，应借机强化农户在耕地保护中的作用，使农户成为耕地保护制度的第一执行者。

3.1 让农民成为耕地真正的主人，赋予他们耕地保护的发言权

农民作为耕地的直接使用者，也是利用耕地进行生产的直接投资者，对耕地的投入和产出情况很了解，掌握着第一手耕地实际生产能力的数据信息和性质档案，他们也是耕地质量和数量变化的直接体验者和目击者。他们能提供的这些数据和信息完全可以作为实行具体耕地保护措施的依据。因此，让农民站出来发言，倾听他们的呼声，使农民成为耕地保护的参与者、监督者，是落实和完善耕地保护制度的一个有效模式。

3.2 让农民真切感受到耕地保护带来的实惠，为激发农民对耕地进行持续保护打好经济基础

在市场经济条件下，要使耕地保护制度被自觉执行，利益驱动产生的动力远胜于法律、行政手段的强制执行。政府可以通过建立健全耕地保护补偿机制、耕地保护奖补机制、耕地保护共同责任机制等激发农民保护耕地的积极性和主动性。同时，完善集体经济组织的服务化功能，为农民科学种田、护田提供技术支持；在产前、产中和产后提供一条龙服务，形成农产品产业链，消除农民种地的后顾之忧，让农民专注于耕地的使用和保护。

3.3 让农民成为具有技术的耕地卫士，为实现耕地数量、质量、生态“三维一体”的保护目标提供技术支撑

科技提供技术，文化丰富思想。对耕地的保护，与其亡羊而补牢不如防患于未然。只有创新耕地保护手段，实施土地科技创新战略，才能为实现耕地数量、质量、生态“三维一体”的保护目标提供技术支撑。现在的农业发展不能走粗放扩张、浪费资源、破坏环境的老路子，要藏粮于地，更要藏粮于技，只有将先进科技融入农业，提高农民科学种田的意识和技能，才能实现耕地科学高效的利用和保护。

4 结语

首先，政府在耕地保护中的主导地位始终不能动摇，政府要行使好自己手中的权力，合理制定耕地保护的相关法律和政策，为耕地保护各种工作的顺利开展提供完善的法律依据，同时要监督各部门严格执法，并及时处理耕地保护工作中存在的各种矛盾。其次，要强化农户在耕地保护中的主体地位，建立相关的监督机制，让农户积极参与到耕地保护行动中。一方面发挥监督政府的职能，防止其滥用权力；另一方面，要使农户的法律地位得到进一步巩固，为耕地保护机制的良好运行提供有利环境。最终形成政府、集体经济组织、农户三方权利共享、责任共担、相互配合、相互制约、三足鼎立的耕地保护制度体系，为守住1.2亿hm2耕地保护红线的宏伟目标提供有力保障。

5 参考文献

[1] 国土资源部.关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知国土资发〔2014〕18号[EB/OL].[2017-03-20].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201402/t20140220_1304242.htm.

[2] 土地管理法[EB/OL].[2017-03-20].http：//www.66law.cn/tiaoli/23.aspx.

[3] 王秋兵.土地资源学[M].北京：中国农业出版社，2002.

[4] 陈美球，吴月红，刘桃菊.基于农户行为的我国耕地保护研究与展望[J].南京农业大学学报（社会科学版），2012（3）：66-72.

[5] 陈志刚，黄贤金，卢艳霞，等.农户耕地保护补偿意愿及其影响机理研究[J].中国土地科学，2009（6）：20-25.

[6] 任旭峰，李晓平.中国农户收入最大化与耕地保护行为研究[J].中国人口·资源与环境，2011（11）：79-85.