“两权”分置并行下创新农村土地经营形式的思考

杨群义

摘要：习近平总书记在安徽省考察时强调，完善农村基本经营制度，要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包經营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。这是农村改革又一次重大制度创新，必将引领农村土地流转和经营形式创新。本文结合农村实际，分析了农村土地经营的多种形式，并提出了相应的建议。

关键词：农村土地；承包权；经营权；“两权”分置并行

习近平总书记在安徽省考察时强调，完善农村基本经营制度，要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。这是农村改革又一次重大制度创新，必将引领农村土地流转和经营形式创新。应当应势利导，积极创造条件，鼓励和支持农村土地多种经营形式的创新。

一、落实“两权”分置并行政策，激活农地经营形式创新

改革开放前，我国农村集体土地的所有权和经营权合一，土地集体所有、集体统一经营。改革开放后，农村实行家庭联产承包责任制，逐步确立了集体土地所有权和农户土地承包经营权“两权分离”的制度框架，赋予农户长期而有保障的土地使用权。现阶段，随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量进入城镇就业，相当一部分农户将承包土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，从而使承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权。在坚持集体所有权不变的前提下，实行承包权和经营权分置并行，实现了“集体所有、农户承包经营”的双层经营，逐步向“集体所有、农户承包、多元经营”转变，进一步激活了农地经营方式创新。

（一）扎实搞好农村土地确权赋能工作。按照中央要求，坚持试点先行、先易后难、分期分批实施、进度服从质量，用5年左右时间，基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，做到地块、面积、合同、证书“四到户”，面积、合同、登记簿、证书“四相符”，确“实权”，颁“铁证”，依法赋予农民土地承包权、经营权、流转权、抵押权、担保权和收益权等权能，真正让农民吃上“定心丸”，放心流转承包地，为推进农村土地经营形式创新创造前提条件。

（二）积极建立农村土地经营权流转市场。充分利用现有的农村产权流转服务平台，建立县（市、区）农村土地经营权流转交易市场，设立乡镇流转中心和村服务站点，加快构建归属清晰、权能完整、保护严格、流转顺畅的农村土地经营权流转市场体系。促进流转市场规范运行，强化信息发布、政策咨询、价格评估、交易鉴证、合同备案、抵押融资、纠纷仲裁等服务机制，引导土地经营权更多地通过公开市场流转，促使农地资源在更大范围内得到优化配置。

（三）着力强化农村土地经营权流转监管。按照“不能把农村土地集体所有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把粮食生产能力改弱了、不能把农民利益损害了”的“四个不能”要求，强化对土地经营权流转的规范管理。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农村土地承包经营权流转，依法保护好农民土地承包权益。加强土地流转用途管制，坚决禁止擅自将耕地“非农化”，严禁违规搞非农建设。加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范，推进农村土地流转规范化建设。

二、坚持“两权”分置并行制度，推进农地经营形式创新

在农村土地承包权和经营权“两权”分置并行下，农户保留土地承包权，流转土地经营权。因流转土地的方式和经营主体的不同，催生出多种农村土地经营形式，形成了“农户承包、多元经营”的新格局。

（一）按农地流转经营的方式来分，主要有租赁转让经营、全程（半程）托管经营、股份合作经营三种形式。

1.租赁转让经营。承包农户通过有偿租赁的方式，将土地经营权转让给新型农业经营主体，发展适度规模经营，这是一种比较普遍的农地经营形式。租赁转让经营，关键要坚持以集中连片租赁流转农地为方向，精准把握土地经营面积的“度”；坚持以土地租赁流转合同为纽带，规范土地租赁流转行为；坚持以维护流转农户的合法权益为核心，合理确定租赁价格，并建立收益动态调整机制，鼓励实行“实物计价、货币结算”的租赁方法。

2.全程（半程）托管经营。 农民把自己承包土地委托给社会化服务组织，如农民专业合作社、农业综合服务公司等，由他们为农民提供一个、多个或全部从种到收生产环节的服务，农民向合作社等社会化服务组织支付托管费用。一般把提供一个或多个环节的服务称为半程托管经营，提供全部环节的服务称为全程托管经营。托管方在保证农民对土地承包权、经营权和收益权的前提下，无论收入多少，去除托管服务费用后都交给农民。土地托管经营后，由于合作社等社会化服务组织购买种子、化肥、农药等农资批量大，购买价格比单个农民的购买价格低。在生产过程中，农资用量能控制在合理范围内，可以达到节本增益。由于实行了科学种田，还能实现增产增收。经测算，土地托管经营后，单产平均能提高20%左右，水稻节本增效每亩能达300元左右，小麦180元左右。比之租赁经营，土地托管经营农户获益更高、更有保障，可能会成为农地经营的主流形式。

3.股份合作经营。农民以土地承包经营权和资金入股设立农地股份合作社，由农地股份合作社实行自主经营或内股外租经营。农地股份合作社内股外租经营是指，农民以土地承包经营权入股，成立农地股份合作社，将承包地集中流转起来，统一对外发包给他人经营。这种内股外租型的农地股份合作社主要起了集中流转土地、代表农户对话、参与红利分配、争取政策扶持的作用；农地股份合作社的自主经营是指，农民以土地承包经营权入股，专业大户以资金入股，共同组建农地股份合作社，直接从事高效农业项目，对农户入股的土地实行保底分红。农地股份合作社自主经营，既通过土地使用权入股的方式，实现了土地规模经营，又由合作社直接经营土地，还吸收部分入股农户参与生产经营，让农户能够分享更多的土地红利，是比较理想的农地股份合作经营形式，应当大力倡导和积极支持。

（二）按农地流转经营的主体来分，主要有家庭经营、合作经营、企业经营和集体经营四种经营形式。

1.家庭经营。以家庭为经营主体，流转土地，发展适度规模经营，其主体形式為家庭农场。家庭农场，以家庭经营为主体，以流转土地为依托，以集约经营为手段，以农业为主业和主要收入来源，以适度规模经营为基础，是家庭经营的“升级版”，应当成为农地经营的主体形式。

2.合作经营。以农民合作社为经营主体，流转农户土地，实行直接经营或托管经营。其主体形式为农民专业合作社，尤其是农机专业合作社的托管经营和农地股份合作社的自主经营。在家庭经营的基础上，发展农民的联合与合作，推进农地合作经营，是必然趋势和重要发展方向。

3.企业经营。以工商企业特别是农业产业化龙头企业流转农户土地，利用工商资本进入农业，从事规模种养业的一种农地经营形式。企业经营只能到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。积极鼓励和支持农户以土地经营权入股到企业，参与农业产业化经营，分享加工流通增值效益。

4.集体经营。在一些村级集体经济比较发达、劳动力转移比较充分、社会保障比较健全的村，由村集体通过股份合作的方式，将农民承包地集中整治，成立股份合作农场或股份合作社，由集体统一经营。集体经营，利用集体资金、管理、技术与农户土地经营权结合，建立内部生产经营责任制，实行集体经营、股份分红的模式，不失为发展新型集体经济的有效形式。

三、把握“两权”分置并行方向，引领农地经营形式创新

在农村土地承包权和经营权“两权”分置并行下，无论选择何种农地经营形式，必须把握现代农业发展方向，坚持以市场为导向，以效益为核心，以绿色为引领，实现规模化、专业化、集约化经营，切实转变农业发展方式，着力提高资源利用率、土地产出率和劳动生产率。

（一）坚持前提条件，实行适度规模经营。实行新的农地经营形式，应把握好流转、集中、规模经营的度，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，不能片面追求超大规模经营，不能人为地“垒大户”。规模过大，生产经营管理跟不上，容易导致粗放经营。一般的种粮土地经营规模宜放在相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的水平上。

（二）坚持绿色发展，着力生态集约经营。新的农地经营形式，要走资源节约、环境友好之路，着力推进农业资源利用节约化、生产过程清洁化、产业链条生态化、废弃物资源化，积极发展有机种植、健康养殖、农牧渔结合等多种模式的生态循环农业经济。新的农地经营形式，要走集约化经营之路，更加注重资本科技投入，积极采用先进技术和装备发展农业，大力培育和引进高素质的职业农民和专业人才经营农业。加强财务收支核算，以质量效益为核心管理农业。

（三）坚持效益优先，推进融合发展经营。实行新的农地经营形式，要把产业链、价值链等现代产业组织方式引入农业，着力实施农业“接二连三”工程，推进一二三产业融合发展。可以在同一新型经营主体如合作经营、企业经营主体等内，推进农业一产向二三产业自然延伸，发展农产品加工和流通。也可以在不同经营主体之间，如农业适度规模经营主体与农产品加工龙头企业，通过合同和利益联结的方式，推进农业一产对接二三产业。有条件的还可发展休闲农业和乡村旅游，打造农业与文化生态休闲旅游融合发展新业态，拓展农业的经济功能、社会功能、文化功能和生态功能，实现一二三产业融合发展，通过延长产业链、提升价值链，分享二三产业更多的增值效益。

（作者单位：江苏省盐城市委农村工作办公室）

责任编辑：欣文