美国是怎么对付洪灾的

任自力

洪水灾害是人类社会面临的主要自然灾害之一，美国是世界上洪水灾害比较频繁的国家之一。为降低洪灾损失、减轻政府财政救助负担，美国在过去的100年中相继出台了一系列防控洪水的法律法规，其中的洪水保险法律制度，已经成为美国应对洪水灾害的重要非工程措施。

自19世纪末期开始，遏制洪水泛滥、提供灾后救济即成为美国联邦与各州政府历年的工作重心之一。同期，洪水保险开始出现。

但由于洪水保险产品主要由私营保险公司供给，而后者的抗风险能力普遍较弱，一场大的洪水通常可导致许多保险公司破产，故在1927年密西西比河下游蔓延20英里的大洪水之后，美国保险业承保洪水保险的热情迅速降低。此后几十年中，美国洪水保险产品的覆盖范围一直很小。

但这并未阻碍洪泛区内经济的迅猛发展，因为低廉的地价足以激发投资者开发利用洪泛区的热情，而洪泛区内财产的增多反过来又导致了洪灾损失的逐年攀升和政府灾后救助压力的日益沉重。为遏制洪泛区土地的无序利用、降低政府灾后救济的财政负担，20世纪50年代，洪水保险逐渐引起了立法者的重视。

1956年，美国国会出台了《联邦洪水保险法》，规定在全国推广洪水保险。但由于立法准备得不充分，该法出台仅9个月后即走向死亡。直至12年后，1968年的《国家洪水保险法》和以之为基础的《国家洪水保险计划》的通过，洪水保险在美国才真正开始实施。

1973年底，美国国会通过的《洪水灾害防御法》，进一步规定所有受洪水威胁的社区均须参加国家洪水保险计划，否则将无权享受相关的联邦灾后救助。

之后，随着专门的洪水保险管理机构的设置和众多私营保险公司的加入，洪水保险在美国得以迅速推广开来。

中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一。相关统计数据显示，1990至2006年间我国洪灾造成的年均直接经济损失达1136.7亿元，约占每年自然灾害损失的60%。尽管每年中央财政都安排有一定的专项救灾资金，但杯水车薪。并随着全球气候变化和灾害的增多，政府的财政支出压力也在逐步增大。另外，政府救助还面临着一个困境，即如何化解政府灾害救助金额和范围的不确定性与政府支出决策所需要的确定性之间的矛盾。

在保险机制下，上述问题可迎刃而解。

首先，保险是一种预先支付保费、并通过集中大量同类风险来实现未来风险分担的一种互助共济机制。

其次，也是更重要的，保险是一种有偿机制，它更利于形成市场主体之间权利义务关系的良性循环，而政府的救助是一种无偿的社会福利，它易导致公众养成对政府灾后救济的依赖心理，不利于受害人养成主动的减灾防损习惯。

最后，相关研究亦表明，尽管保险没有、也很可能不能满足灾害受害人的所有需求，但其仍是提供灾害救助的最有效、最合理的方式。

但与一般保险高概率、低损失的特征不同，洪水保险具有低概率、高损失的特征，此特征使得风险的计算变得复杂，降低了精确预测风险和损失的可能性，并使得纯商业性的洪水保险很难推行。

同时，洪水保险作为一种准公共物品，其具有收益上的非排他性、生产经营上的规模性、消费的非竞争性、成本或利益上的外在性等公共物品特点，这些特点决定了私营保险业无法独立承担洪水保险的供给，必须有政府的适度介入，否则，市场自身必然走向失灵。

美国等不少国家洪水保险发展早期的经验亦充分证明了这一点。就中国现阶段而言，洪水保险还是一个新生事物，为确保其健康发展，必须充分考虑到其上述特征与特点。具体而言：

其一，应将洪水保险规定为一种具有政策性因素的强制性商业保险，在其实施中给予适当的保费补贴;其二，应充分发挥政府在洪水保险发展中的主导作用，包括及时制定或完善洪水保险的法律规则，以保费补贴、救災资助、税收激励、超额损失分担等方式引导、塑造投保人、保险人的积极行为模式等。