边疆民族地方行政执法主体素质和理念问题分析

李剑文

【摘要】边疆民族地区相对发达地区而言，不经在经济社会发展方面表现出滞后性，在行政执法主体方面，也凸显整体素质不高，尚未形成适应全面推进依法治国需要的执法理念的问题，突出体现在执法依据认识不到位、分不清不同位阶的法律效力、人治思想制约作用明显和执法方式人性化不足等方面。

【关键词】边疆民族地区 行政执法主体 素质 理念

严格执法是全面推进社会主义法治建设的重要抓手，党和国家已经确定了依法行政促进法治政府建设的2020目标，作为社会主义法治建设必不可少的边疆民族地区，为了顺利推进依法治国战略的实施，必须重视执法主体的素质提升和理念更新问题。通过对行政執法主体素质和理念现状的分析，有效提升自身素质，形成正确的行政执法理念，适应社会发展的需要。

一、行政执法队伍整体素质有待进一步提升

与发达地区相比，边疆民族地区的行政执法队伍整体素质不高，行政执法环境状况欠佳，严格公正执法得不到完全保障。由于许多地方经济落后，交通不便，受过良好法律训练的专业人才不愿意到这些地方工作，在岗的许多执法人员没有受过专业培训，有的甚至属于聘用的临时执法人员，很难保证公正的执法效果。由于先进的思想意识的接受受到限制，一些领导干部法律意识缺乏，法治观念淡薄，以言代法，乱下指示，乱批条子，任意干预行政执法，严重影响了行政执法的正常进行。民众法律意识也普遍不强，缺乏权利观念，不会借助法律武器保护自己。反之，有的缺乏遵纪守法的义务观念，不愿支持、配合行政机关的执法活动，对执法机关的执法活动进行阻挠，甚至抗法，等等。所有这些，都不同程度地影响了行政执法活动的严肃性和公正性。

二、对宪法和法律是行政执法的根本依据认识不到位

早在1999年第三次修宪时，依法治国、建设社会主义法治国家就被庄严地写进了宪法。为早日实现建成社会主义法治政府的目标，国家立法机构加速了相关行政法的制定工作，《立法法》、《土地管理法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《税收征收管理法》、《行政许可法》、《公务员法》、《监督法》等一系列重要法律相继出台实施，国务院为建设法治政府编制了明确的计划，地方各级政府也做出了巨大努力。到目前为止，社会主义市场经济法律体系已基本形成，这就为各级政府提供了良好的行政执法依据。但在实践中，宪法和法律在边疆民族地区贯彻落实得并不是很好，甚至出现了许多违反宪法和法律规定的开发行为。如政府急于招商引资，以不惜牺牲农民切身根本利益大肆违法征用农民土地的方式来迎奉投资商，以任意牺牲国家利益违法减免税收和破坏生态环境掠夺式开采矿产的方式来发展地方经济等等。在这些政府及其执法者脑海里，宪法和法律的规定荡然不存，根本没有什么宪法和法律意识。

三、准确适用法律依法行政的能力不足

“下位法优于上位法、政策优于法律”的地方保护主义思想意识在一定范围内还不同程度地存在。如对同一个问题，当同时存在法律、行政法规、地方性法规、规章和当地政策规定时，政府及其执法者首先考虑和执行的是当地的政策规定，然后才依次是规章、地方性法律、行政法规和法律。为什么会出现这种看似很奇怪的行政执法现象？究其原因，是由于严重的地方保护主义思想意识在作祟。因为地方政策是根据地方实际需要制定的规范性文件，最符合当地局部实际利益需要，执行起来也十分有效、灵活和方便，而规章和地方性法规离当地实际利益可能就要远一些，行政法规和法律可能就更远了，有时甚至还经常出现与当地实际利益是相互冲突的。由此可见，严重的地方保护主义思想意识的根深蒂固，是普遍存在下位法优于上位法，政策优于法律的行政执法思想的根本原因所在。

四、人治思想的残余对依法行政理念的制约明显

1980年8月18日，邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上的讲话《党和国家领导制度的改革》中指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”我国提出依法行政的历史不长，良好的法治传统远未建立，行政机关及其工作人员的法治观念有待进一步树立，特别是一些与人治传统关联极大的非常有害的观念或思想，还在严重阻碍着依法行政的实现。导致有的行政机关工作人员特别是有些领导干部对依法行政的重要性和必要性认识不到位，还不能分清法治和人治的区别，错误地认为法治中，法律是用来“管”老百姓的，为自己的行政行为提供支持的，而没有清醒地认识到法治对权力的制约作用。因此，一些地方和部门，依法行政多是说给老百姓听的，不是用法律来规范自己的执法行为；有些领导干部甚至“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾。

五、体现以人为本的人性化执法方式尚未有效确立

依法行政要求行政行为还必须坚持以人为本的理念，在具体的工作中体现人性化的要求。但是从现实的情况看，还不同程度地存在以下问题需要解决：其一，政府行政执法方式单一化、机械化。行政执法方式是行政执法内容和行政组织职能的实现形式，行政执法内容和行政组织职能的多样性决定了行政执法方式的多样化。但政府的行政执法方式仍然十分简单、机械，还主要停留在行政处罚、行政命令、行政强制、行政征收等传统行政执法方式上，适应不了社会生产方式、生活方式、思维模式和管理方式等新特点。其二，行政执法方式简单粗暴、强权化，缺乏服务行政、执法为民的人文关怀。行政主体仍习惯于以位居庙堂之高、依靠权力控制相对人的“管理者”自居，缺乏与相对人的平等沟通、相互尊重。行政管理权表现出强权化，执法过程中出现打骂相对人的事件时有发生，明显缺乏服务行政、执法为民的人文关怀精神。其三，行政执法方式随意化、隐蔽化，严重侵犯相对人的知情权和参与权。重实体、轻程序，是行政执法中长期存在的突出问题。行政执法主体仍习惯于按照自己的理解和喜好进行执法，不同的执法主体采取不同的执法方式，只要结果不错，是否依照程序执法无关紧要，执法过程公开与否无关紧要，只要告知结果就行。这种违反行政执法程序和公开原则的行政执法行为，严重侵犯了相对人的知情权和参与权。