面对高校政府采购变革的几点思考

赵艳娥, 张家栋, 李士明

(北京交通大学 国有资产管理处, 北京 100044)

面对高校政府采购变革的几点思考

赵艳娥, 张家栋, 李士明

(北京交通大学 国有资产管理处, 北京 100044)

高校政府采购具有资金来源广、更具时效性、专业性强等特殊性,同时随着中央简政放权,推进高等教育领域“放、管、服”改革,给高校更大办学自主权。在分析高校政府采购特点基础上,从加强内控制度、加强机构建设、加强采购队伍建设、加强信息化建设等方面提出对策。

政府采购； 仪器设备； 采购管理

1 高校政府采购发展历程

高校采购是政府采购的一个重要组成部分。我国政府采购制度从1996年开始试点,1998年逐步扩大,2000年全面铺开[1]。2003年1月1日《中华人民共和国政府采购法》开始实施,同年8月教育部颁布了《教育部政府采购管理暂行办法》。自此,政府采购制度开始在高校推行,教学仪器设备和各类物资采购逐步纳入政府采购的范围,《政府采购法》也成为高校政府采购的最重要的法律依据[2-3]。随后,我国的政府采购法律法规体系不断健全,陆续出台《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《政府采购信息公告管理办法》《政府采购非招标采购方式管理办法》等一系列规范性文件。同时,教育部下发多项通知推进和规范高校政府采购工作。在《政府采购法》出台12年后,国家于2015年3月1日开始实施《中华人民共和国政府采购法实施条例》,进一步细化和完善了《政购府采购法》,推动我国政府采购制度的贯彻执行,为深化改革铺平道路,也推进了高校的政府采购工作[4]。

2 高校政府采购工作的特点

高校推广实施政府采购制度以来,政府采购管理部门不断深入学习政府采购有关法律法规,积极完善政府采购制度、更新观念、创新模式、扩大采购范围，为高校政府采购的顺利进行提供了理论依据和实践准则,在规范采购行为、提高资金的安全和效益等方面发挥了重要作用。相比其他部门,高校政府采购工作有其自身的特点。

(1) 高精尖科研专业仪器设备采购频率高、数量大。高校是以教学与科研为主的事业单位,与适用《政府采购法》的国家机关及其他事业单位等采购主体不同,其采购项目涉及专业和研究领域广,采购项目的技术复杂、专业性强，设备前瞻性要求高,许多拟购设备是国内外高、精、尖设备。特别是科研专用仪器设备,使用范围仅局限在有限的专业或学科领域,其性能、指标基本处于行业领先地位,一般技术参数比较高或没有确定的标准,设备的生产商家较少,甚至有的大型精密仪器生产厂家具有唯一性[5-6]。

(2) 对仪器设备采购时效性要求高。随着高校办学层次多元化以及筹资渠道的改善,科研经费不断增加,成为高校仪器设备采购经费主要来源之一。由于科学研究的自身规律及科研经费拨款制度的要求,对仪器设备采购的时效性要求不断提高。科学研究属于探索性研究,研究进展具有不确定性和不可预知性,相关科研设备的采购会随着研究需要而发生变化,加之科研项目经费的到款时间与额度不易确定等,使得科研项目对设备的采购时间要求与行政办公设备差异性大,科研设备采购的时效性要求高。

(3) 政府采购预算的编制和执行影响因素多。高校经费来源有财政性拨款,有纵向、横向课题经费,还有社会捐款、自主办学创收经费等,来源多样。财政性拨款的财务预算编制时间较为固定,但一些科研课题项目的立项批复需要到年中才能确定,学校只能根据上年或往年的数据编报政府采购预算。部门预算和政府采购预算的编制不同步的现象是客观存在的。在预算执行过程中,由于高校教学及科研工作的特点,一些项目的建设多在假期开展,使得项目建设周期与资金使用周期存在一定差异。另外,部分追加项目经费下达较迟,甚至会拖到接近年底才下达[7]。这些因素都影响着高校政府采购预算的编制和执行。

3 高校政府采购新形势

近年来,我国教育事业得到了迅速发展,高校纵向、横向科研项目迅速增加。据教育部统计数据显示,教育部直属高校和事业单位的政府采购预算规模2003年为53.4亿元,2013年为294.64亿元,高校的采购资金数量显著增加[7],年度采购总量大、频率高、项目多、种类杂、专业性强,加之高校政府采购的自身特点,在客观上使得高校在执行相关规定时困难较大,而高校自主执行又无依据。

2016年,随着政府采购“简政放权、放管结合、优化服务”改革的深化,《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发[2016]50号)及《关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》(财库[2016]194号)的出台,高校政府采购迎来了完善管理的新要求。

(1) 政策出台背景。采购的目的是满足采购用户的需要,实现“物有所值”,即除了“值价相符”外,更重要的是购买的产品和服务项目能够得到充分利用[8]。现行的政府采购法立法目的和制度设计是节资防腐,在强化高校国有资产管理和源头预防腐败方面取得很好的成效。但如何实现“物有所值”的目的,提高采购效率,激发高校的科研创新活力,就需要对现行的政府采购法律、法规进行修订。

(2) 政策出台历程。2016年4月15日,李克强总理在北京召开的高等教育改革创新座谈会上指出：要加快推进高等教育领域“放、管、服”改革。结合高校特点,简除烦苛,给学校更大办学自主权。 2016年5月9日,国务院召开全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议,李克强总理指出：今年要把扩大高校和科研院所办学、科研自主权作为一项重要工作来抓。2016年5月23日,国务院印发《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》(国发〔2016〕30号),其中第六项即为“扩大高校和科研院所自主权”。2016年7月31日及11月16日,《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50 号)及《关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》(财库[2016]194号)陆续出台。

(3) 政策核心内容。对于高校政府采购,新文件的精神是扩大高校科研仪器设备采购的自主权。文件对中央高校科研仪器设备的采购权、评审专家选择权、预算调剂、变更政府采购方式、进口设备报批进行简政放权,允许中央高校自行采购科研仪器设备和自行选择科研仪器设备评审专家,对进口科研仪器设备实行备案制管理。文件同时要求中央高校要切实做好设备采购的监督管理,做到全程公开、透明、可追溯。作为“放、管、服”进一步深化的内容之一,国务院办公厅印发《中央预算单位2017—2018年政府集中采购目录及标准的通知》,其中和高校有关的主要变动为限额提高、自购范围扩大。另外,中央高校及科研院所的科研仪器不实行集采,提高了部门项目集采的下限额。

4 面对高校政府采购新形势的几点思考

国家对高校科研仪器设备采购的简政放权,使高校在科研仪器设备采购方面,拥有5个权利扩大,为发挥高校办学自主权提供了路径,为提高采购效率和满意度提供了基础,为完善高校政府采购制度提供了理论支持。高校采购权力扩大的同时需要做到责权对等,需要进行更大力度的监督。高校要强化自我约束意识,完善内控机制,确保接得住、管得好。如果“接不住、管不好”,则需要由高校政府采购职能部门承担责任,也难以落实政策的精神。面对高校政府采购工作的新机遇新挑战,对如何做好高校政府采购工作,提出以下几点思考。

4.1 结合新文件精神,完善高校科研设备采购管理

不论是中央高校还是地方高校,放权后都给予了高校采购科研仪器设备的不同程度的自主权。高校要在遵守政府采购法律法规的前提下用好扩大的权利；在进行采购工作时把握好边界,明确规则实行范围,准确界定科研仪器设备；明晰采购限额标准以下的科研仪器设备采购模式。

目前在如何界定“科研仪器设备”的问题上,高校中有2种观点：一种观点认为应按照采购设备所需经费的经费来源界定,即经费来源为科研经费的,所采购的设备界定为“科研仪器设备”；另一种观点认为应按照采购设备的使用用途界定,即采购的设备是用于科研活动及与教学科研活动相关的,界定为“科研仪器设备”,行政办公、后勤保障设备不界定为“科研仪器设备”。第一种观点的优势在于经费来源边界清晰,便于划分,在采购执行过程中易于操作。但许多由非科研经费来源采购的,使用用途为科研活动的仪器设备,也具有时限要求高、技术指标要求高等科研仪器设备采购的特点,如纳入“科研仪器设备”范畴,则会缩短采购周期,更好地满足技术指标要求,有利于高校人才培养及科学研究的开展。因此,对“科研仪器设备”的界定,不应单纯以经费来源划分,而应从使用用途上进行界定,其范围及认定方式,各单位应以适当形式予以确认。对“自行采购科研仪器设备”,应按照政府采购限额之下的、与集中采购目录品目相同的科研仪器设备可以自行采购；达到政府采购限额的仍按政府采购法的相关规定采购的原则执行。

在关注高校采购具体操作层面的规定的同时,更应该把握政策的趋势和方向。政策的落地还需要各高校根据自身情况作依据,制定适合本校具体可行的实施细则[9]。

4.2 加强高校政府采购内控制度建设

要做好高校采购自主权扩大下的全面风险防控工作,首先要建立采购全过程监管和结果评价的内控体系,对采购用户、招标采购职能部门、监督部门均按内控管理的相关规定提出明确要求,做好“权责明晰、分级授权、权责对等、有责必究”的工作。其次,要优化采购流程,对关键环节进行重点管控。第三,要加强技术保障,利用信息化手段和大数据,搭建网络监察系统,利用信息技术落实政府采购内控管理措施，逐步形成“依法合规、运转高效、风险可控、问责严格”的政府采购内部运转和管控体系,实现政府采购公开、公平、公正、透明,做到阳光采购[10]。

4.3 加强高校政府招标采购机构建设

高校资金来源多样,但大部分仍为财政性资金,所以高校应依法实行政府采购制度。在遵守政府采购法、招投标法的前提下,结合学校的实际情况,建立专门的采购管理机构,制定出一套适用于高校的政府采购运作模式[11-12]。

目前,我国高校采购机构的设置大致有3种模式：一是设置独立的招标采购机构,成立专门的招标管理办公室或者招投标采购中心,专职负责采购与招标管理工作,招标办公室或采购中心为独立执行机构；二是采购机构相对独立,成立招标管理办公室或采购中心,挂靠在学校相关部门,相关部门对招标管理办公室或采购中心进行监督管理，一般挂靠部门为实验室与设备处、资产管理部门或财务管理部门；三是未设置独立的采购机构,采购任务分别由学校相关职能部门完成，这种模式,将采购职能分散到多个部门,存在着管理权限分散、各部门之间权责不明等问题。实践证明前2种模式更有利于高校政府采购工作的开展。

4.4 加强高校政府采购队伍建设

高校政府采购工作是一项涉及范围广、政策性强、业务水平要求高的工作。同时,政府采购存在着多重风险,其中廉政风险是采购人员面临的突出风险之一。这就要求采购人员具有较高的综合素质和职业道德。高校采购人员,作为高风险点岗位工作人员,要依法依规工作,同时有所为有所不为。因此,高校应切实加强采购队伍建设,完善制度建设,做到有法可依；合理设岗,强化权责对应,界定岗位职责，不相容岗位分离，实施定期轮岗；加强培训,提高采购队伍专业化水平,形成良好职业道德。通过系列“组合拳”,方能见实效。

4.5 加强高校政府采购信息化建设

政府采购信息化有利于规范采购流程,提高工作效率,促进信息公开,实现全程监管,统计采购信息,为领导决策和群众监督提供方便快捷的信息服务。政府采购信息化已经成为大势所趋,各高校也都积极地进行采购信息化平台建设。然而不可否认，我国高校采购信息化水平仍然不够高,各高校采购信息化平台存在重复建设、信息无法共享的问题。高校应创新机制,优化资源,构建政府采购管理大平台建设,进行政府采购上承部门预算、下启资产管理与财政支付创新设计,系统之间有效衔接,实现预算、计划、采购、资产管理数据联动、信息共享,为推进高校政府采购工作创新,实施大数据管理提供支持。

References)

[1] 邓晓莲.高校设备采购制度的完善:以SR大学为例[D].金华：浙江师范大学,2012.

[2] 钟晓玲.政府采购制度:深化财政改革的新举措[J].江西社会科学,2001(6):120-121.

[3] 高虹,刘玉晗,陆萍. 高校政府采购内部监督机制存在的问题及对策[J] .实验技术与管理,2013,30(3):209-213.

[4] 宋雅琴.承上启下,为深化改革铺平道路:写在《政府采购法实施条例》颁布之际[J].中国政府采购,2015(3):26-28.

[5] 张家栋,李士明.高校仪器设备采购特点分析及应对建议[J] .实验技术与管理,2012,29(11):1-3.

[6] 关于改进高校政府采购工作的思考[EB/OL].(2015-8-10).政府采购信息网.

[7] 赵艳丽.我国高校政府采购存在的问题及对策研究[D].大连:大连海事大学,2015.

[8] 宁桂玲. 在直属高校试点政府采购改革[N]. 光明日报,2016-03-15(8).

[9] 李士明.中国高等学校设备招标采购风险分析与控制[D].北京:北京交通大学,2008.

[10] 武文卿.强化政府采购的内控管理和权力制约[J].中国招标,2016(29)：7-8.

[11] 汤作华,刘小宝,白爱东,等.高等学校实施政府采购的问题与对策[J].东华理工学院学报(社会科学版),2008(1)：98-100.

[12] 李大河,李铁军.浅议政府采购法在高校物资设备采购中的借鉴[J].法制与经济,2008(6)：138-139.

Reflections on reform of government procurement in colleges and universities

Zhao Yan’e, Zhang Jiadong, Li Shiming

(Office of State-owned Assets Administration,Beijing Jiaotong University,Beijing 100044,China)

The government procurement in colleges and universities has such characteristics as broad sources of funds,more timeliness,strong professionalism,etc. At the same time,with the central decentralization and the promotion of the “Liberalization,administration and service” reform in the field of higher education,greater autonomy is given to the colleges and universities. Based on the analysis of the characteristics of university government procurement and some suggestions are proposed from strengthening the internal control system,institution construction,purchasing team construction,information construction,etc.

government procurement; instruments and equipment; procurement management

10.16791/j.cnki.sjg.2017.07.003

2017-04-19

赵艳娥(1974—),女,河北海兴,硕士,副研究员,副处长,研究方向为国有资产管理

E-mail：yezhao@bjtu.edu.cn

张家栋(1956—),男,河北南皮,本科,研究员,研究方向为国有资产管理.

E-mail：jdzhang@bjtu.edu.cn

F253.2

A

1002-4956(2017)07-0007-04