未被污染的“好土”国家实行优先保护

高敬　王立彬

《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》近日首次提请全国人大常委会审议。这是我国第一部土壤污染防治领域的专门法律。

土壤污染如何以预防为主，怎么防控土壤污染“传染”，怎么整治已经“生病”的土壤？首部土壤污染防治法草案（以下简称《草案》），开出三大药方。

预防为主：从源头上减少土壤污染

“土壤污染具有累积性、不均匀性和长期存在性等特点，污染物在土壤中迁移、扩散和稀释速度极慢，土壤一旦污染，将是‘天长地久。”环保部副部长赵英民的这段话包含一个道理：对土壤污染，最急迫的任务就是预防和控制新的污染产生。

大面积的土壤修复治理是个世界性难题，其复杂性和投入远大于空气和水。土壤污染防治要在保护土壤的基础上，分类合理利用土地。

最紧要的工作之一，就是对于现在尚未被污染的“好土”，国家将实行优先保护，使这些未受污染的土壤能够保持良好状况。如《草案》规定，在永久基本农田集中区域，不得新建可能造成土壤污染的建设项目。禁止在居民区和学校、医院、疗养院、养老院等单位周边新建或者改扩建可能造成土壤污染的建设项目。

我国的土壤污染是在经济社会发展过程中长期累积形成的。人为原因主要包括：工矿企业生产经营活动中排放的废气、废水、废渣造成其周边土壤污染；农业生产活动中，污水灌溉，化肥、农药、农膜等农业投入品的不合理使用和畜禽养殖等，导致耕地土壤污染；生活垃圾、废旧家用电器、废旧电池、废旧灯管等随意丢弃，以及日常生活污水排放，造成土壤污染。

正是基于土壤污染的特点和我国土壤污染的主要来源，此次提请审议的《草案》单设“预防和保护”一章，对重点监管类的企业、矿产资源开发、生活垃圾和固废处置、农业面源污染等可能对土壤造成污染的，作出了相应规定。

如在跟我们的食品安全关系最为密切的农田土壤污染方面，《草案》提出禁止在农用地排放重金属、有机污染物等含量超标的污水、污泥、清淤底泥、尾矿（渣）等；禁止在农用地施用重金属、持久性有机污染物等有毒有害物质含量超标的畜禽粪便、污水、沼渣、沼液等。

风险管控：阻断污染影响我们的生活

“土壤污染以后，真正去治理修复是非常难的，投入的成本巨大。从国际经验来看，污染预防可能只要花一块钱，风险管控可能要花十块钱，在末端去治理的时候要花一百块钱。”环保部土壤环境管理司司长邱启文说，坚持预防为主，最重要的就是实行风险管控。

风险管控正是此次土壤污染防治法草案坚持的一条原则，这也是“土十条”的要求之一。

邱启文说，土壤污染防治的核心是管控风险，要关注怎么切断暴露途径。他打比方说，切断暴露途径的道理和大家涂抹防晒霜防止紫外线损害是一样的，即一旦阻断隔绝暴露途径，人接触不到污染土壤，风险也就防控住了。

《草案》对农用地和建设用地的风险管控措施分别作出了规定。

如对安全利用类耕地的风险管控措施包括进行农艺调控、替代种植等；而对于污染更为严重的严格管控类农用地，要依法划定特定农产品禁止生产区，列入禁止生产区的农用地要采取轮作休耕、退耕还林还草、禁牧休牧等措施。

眼下，城市里面可开发利用的土地资源越来越紧张，一些地方正在把原有的工矿用地转为建设用地。但这些土地是否安全，能不能开发利用？

邱启文说，对于建设用地来说，应采取有效的隔离阻断措施，切断土壤污染对人居环境的影响。

对建设用地，《草案》规定，列入土壤污染风险管控和修复名录的污染地块，县级以上地方人民政府国土资源、规划、住房城乡建设等有关主管部门不得批准其作为住宅、公共管理与公共服務等用地。

污染担责：谁污染了土，谁就来治理

预防、管控，都是为了治病于未萌。而受污染的土壤，就像已经生病的人。但病人并不是完全“没救”了，还可以通过修复降低风险或危害，恢复成健康、可利用的土地。只是这一般需要大量的资金和较长的时间。谁负责给“生病”的土壤治病？国家对土壤污染防治资金有哪些安排？

“土十条”提出，按照“谁污染，谁治理”原则，造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。

邱启文说，在土壤污染整治方面，并不主张盲目地“大治理、大修复”，而是重点针对拟开发建设居住、商业、学校、医疗和养老机构等项目的污染地块，有序开展治理和修复。这个思路汲取了国外几十年土壤治理修复的经验和教训。

在这一原则下，《草案》提出，不论是农用地还是建设用地，确实需要修复的，要由土壤污染责任人负责修复。农用地的土壤修复，土壤污染责任人无法承担修复责任的，由地方人民政府代为修复，但由此产生的费用，是有权向土壤污染责任人进行追偿的。

对建设用地的土壤修复，《草案》做了更加细致的规定，如要委托环境监理机构进行环境监理、完工后要另行委托有关机构进行效果评估等。

《草案》专门提出了土壤污染防治经济措施，要求各级人民政府安排必要的资金，用于土壤污染状况普查、风险评估、治理修复等，以及对涉及土壤污染事件应急处置的支出等。国家将设立中央和省级土壤污染防治基金，并鼓励金融机构加大信贷投放、对相关企业给予税收优惠等。