城市治理现代化视阈下的政府公信力提高研究

何占涛++王雪丽

摘 要：城市治理现代化是国家治理现代化在城市领域具体实践的缩影。作为决定城市治理效能的深层次要素，政府公信力内在契合了城市治理现代化的需要。审视城市治理过程，提高政府公信力仍存在服务意识弱化、行政行为失范、市民参与不足与政府回应不畅、信息不对称与新媒体语境下话语权弱化、政策制定与执行偏离公正准则等多重阻碍。对此应当追根溯源，从服务、法治、民主、透明、公正五大基本理念出发，全方位提高城市政府公信力，以期有效推进城市治理现代化。

关键词：城市治理现代化；政府公信力；内在契合性；基本理念

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2017）03-0080-07

一、问题的提出

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，城市治理现代化作为国家治理现代化的缩影，是其在地方层面和城市领域的具体实践。2015年底，中央将37年前的“全国城市工作会议”升格为“中央城市工作会议”并在京召开，突显当前城市治理工作的紧迫性、重要性和时代性特征。城市政府作为城市治理中最能动、最关键的主体要素，其公信力建设将直接影响到城市治理现代化进程，是促进城市善治，维护城市和谐、稳定与发展的重要保障。

2005年国务院《政府工作报告》中首次正式提出政府公信力的建设问题，之后党的十七大和十八大报告中也都明确强调了要“提高政府公信力”。城市政府公信力是城市政府合理、有效地运用公权力履行职能活动的一种必然结果，反映了市民对城市政府施政情况的评价及认可程度[1]。用一个公式来表示就是：城市政府公信力=城市政府信用能力×市民信任度[2]。作为城市政府的一种政治软实力和巧实力，公信力通常具有公共利益性、诚实性、责任性、效用性等特点，是城市政府在长期公共治理实践中形成的一种无形的权威性资源，是衡量城市政府治理能力和市民满意度的核心指标[3]。

根据《小康》杂志发布的《2016中国信用小康指数报告》，2016年中国政府公信力指数为81.1分，相对于人际信用、企业信用而言，民众最担忧的还是政府信用问题，而且绝大部分受访者对地方政府的信任度较中央政府更低[4]。在当前城市治理现代化加速推进的背景下，新旧体制激烈碰撞，社会利益重新分化组合，市民价值观日益个性化、多元化，这些变化都在客观上影响城市政府的威信，削弱城市政府的公信力，进而导致新问题频发、矛盾无限放大，“受质疑的政府”“批判性市民”等现象时常发生，使城市政府被市民质疑和被社会舆论批评逐渐成为一种“新常态”，各种负面沉淀的不断累积又形成了社会的“沉锚效应”①，致使城市政府公信力陷入了“塔西佗陷阱”②，不能自拔，这已然成为新形势下提高政府公信力的重大阻碍。为此，进一步明确政府公信力在推进城市治理现代化进程中的重要价值，直面城市政府公信力面临的主要阻碍，并探寻有效的提高路径，就显得比任何时候都要亟需和迫切，这也是当下亟待深入探讨和解决的重要课题。

二、提高政府公信力：内在契合了城市治理现代化的需要

政府公信力作为一种特殊的政治软实力，是决定城市政府治理性质和效能的深层次要素。推进城市治理现代化进程，除了要强化制度、机制等硬条件的建设，还需要以政府公信力为着力点的政治软实力的支撑。从某种程度上说，提高了城市政府公信力便是从深层次上履行好了其在推进城市治理现代化中应承担的职责，内在契合了城市治理现代化的需要。为此，推动城市治理现代化亟待提高城市政府的公信力。

（一）提高政府公信力是实现城市治理现代化的重要保障

在竞争日益激烈、价值取向多元化的现代社会，全面推进城市治理现代化建设，必须不断提高城市政府公信力。城市政府公信力是其合法性和权威性的重要来源，是一种重要的政治资源和无形资产，也是提高行政效率、顺利实现政策目标的重要保障。城市政府公信力作为一种特殊的社会资源，是城市政府影响力的基础及其行为的外在体现，关系到政策目标和城市规划的实现程度，能够推动和保障社会经济发展。良好的政府公信力是一个城市对外联络的窗口，是促进城市善治的重要手段，也是实现城市治理现代化建设的重要保障。

（二）提高政府公信力是提升城市治理效能的坚实基础

随着城市治理現代化进程的快速推进，各种新问题和深层次矛盾日益凸显，城市政府能否有效地履行职能，最大程度地保障城市的长远发展和市民的根本利益，与政府公信力的高低呈现正比例关系。作为城市治理中的主要责任主体，政府职能履行的有效程度及法规政策的顺利实施都需要得到市民的认可、参与和配合。政府公信力越高，取得市民理解、信任和支持的程度就越高，进而可以大大降低城市治理过程中的阻力，提高城市治理效能；反之，亦然。

（三）提高政府公信力是降低城市治理成本的优选途径

在经济学意义上，政府成本分为长期成本与短期成本③。在城市治理过程中，政府要全面履行诸如有效分配社会资源、加强基础设施建设、满足市民公共服务需求、规范引导社会行为等职能，必然要在某一时间段内集中加大对重点治理领域的成本投入，此时虽然增加了政府治理的短期成本，但就促进城市总体进步和经济社会全方位协调发展而言，却可以大大降低城市治理的长期成本。要达成短期成本与长期成本的最佳契合点，离不开城市政府的公信力建设。倘若城市政府公信力不高，公共决策的权威性和合法性就会大打折扣，不但增加了公共政策制定和执行的短期成本，也不利于城市治理的长期投入和发展。相反，城市政府公信力越高，所制定和执行的公共政策就越容易得到市民的认同和支持，越可能摒弃政府届别主义倾向，保障政府对城市治理各领域的持续投入。由此看来，提高政府公信力是不断降低城市治理成本的优选途径。

（四）提高政府公信力是推动城市社会发展进步的有力支撑

城市政府公信力是市民认识和评价城市政府、建立并发展与政府间关系的基础，也是政府合法性与合理性不断巩固与发展的有效保障。从某种程度上来说，政府公信力在整个社会关系网中搭建起了政府与市民沟通的桥梁，成为维护政府与市民良好关系的有力保障。作为社会信用体系构建的倡导者、实施者与维护者，政府理应及时有效地处理好城市改革发展中的新问题、新情况。倘若城市政府失信于民，市民便会选择放弃公权力，转而使用私权力来维护自身权益，社会的不稳定因素将不断涌现，不利于城市社会的可持续发展。由此看来，切实维护城市政府公信力，对于城市的长远可持续发展是不可或缺的有力支撑。

三、城市治理现代化中提高政府公信力的主要阻碍

当前，随着城市治理环境的复杂变化，城市发展中的新问题和深层次社会矛盾逐渐凸显，使城市政府公信力的提高面临着巨大挑战和诸多阻碍，在很大程度上制约了城市治理现代化进程。归纳一下，提高城市政府公信力的主要阻碍有：

（一）服务意识弱化，治理理念偏差限制城市政府公信力的提高

城市治理现代化要求树立“以人为本”的理念，引入多元化治理模式，切实转变政府职能，打造服务型政府，从根源上提高城市政府为市民和城市发展的服务意识。然而，在城市治理中，受传统“官本位”思想和官员自利性的影响，一些官员原本的“仆人”角色却摇身一变为“主人”，把个人利益置于公共利益之上，无视市民诉求与社会利益，背离了服务型政府的发展理念。一方面，城市政府服务意识的缺失，将会直接影响到市民对政府的评价，是政府公信力弱化的思想根源；另一方面，治理理念的偏差必然导致行为的偏离。当前，城市治理中政府角色定位不准，“重管理，轻服务”等现象在一些领域中还客观存在，同时，对于社会力量和公民参与城市治理仍然缺乏足够的认知与重视，这些都不利于服务市民需求、维护城市发展目标的实现，其结果必然损害城市政府公信力。

（二）行政行为失范，公共权力异化损害城市政府公信力的根基

公共权力是公民的共同权力，为全体公民共同所有。城市政府通过委托代理关系代表市民行使公共权力，理应符合市民的公共利益。然而，在“民贱官贵”传统思想的熏陶和中国“人情文化”持续发酵的同时，缺乏有效的权力制约监督机制，使得一些城市政府官员出于强烈的权力欲望及权力本身的自发倾向性，把公共权力异化为谋取个人利益或特殊利益的手段，往往偏离“市民意志”，出现所谓的“公共权力悖论”[5]现象。近年来，行政不作为、乱作为，有法不依、执法不公，滥用职权及权力寻租等不规范的行政行为频频发生并不断蔓延，在城市治理过程中公共权力异化、僵化、腐败等现象越发严重，甚至演变成为城市发展的毒瘤，不断侵蚀着整个城市的根基，影响市民对城市政府的基本信任与支持。由此可见，城市政府公共权力的每一次公正行使，都会成为市民对其信任的基石；而城市政府权力的哪怕一次异化或扭曲，都有可能导致整个城市政府信任体系的崩塌[6]。从这个意义上可以说，公共权力异化导致的行政行为失范是造成城市政府公信力止步不前的致命性因素。

（三）市民参与不足，政府回应不畅削弱城市政府公信力建设

在城市治理过程中，政府与多元社会主体之间互动合作的良性状况体现了市民参与及民主发展程度，也是城市政府公信力建设的重要衡量指标。当前，在城市治理中，一方面，城市政府与市民之间的沟通交流平台有效供给不足，致使市民利益诉求的常规化、制度化渠道不能正常、有效地运转，严重限制了市民参与城市治理的空间和话语权。另一方面，包括咨询反馈、民意征集、承诺制及网约投诉等方式在内的回应保障机制不健全，致使城市政府无法及时回应市民诉求，进一步弱化了市民的知情权和参与权。实践中，部门间相互推诿、与市民打“时间战术”、派出所霸气证明、听证会“逢听必涨”等现象时有出现。当市民的正当需求与利益不能通过正规渠道得到及时关注和有效回应时，往往会倾向于采取诸如上访、群体性事件等非常规方式进行意见表达，进而可能诱发城市发展的不稳定因素，从而削弱城市政府的公信力。

（四）信息不对称，新媒体语境下话语权弱化危及城市政府公信力权威

信息时代，城市政府必须掌握信息传播的主动权和舆论的话语权，唯有如此，才能满足市民的信息需求，提高市民对政府的满意度和信任感。一方面，如果政府不能及时公开信息、促进信息共享、满足市民舆论的正当需求，势必会影响到市民对政府的信任度。在很大程度上可以说，“政府信息公开的透明程度决定了政府与市民所处的地位是否公平，信息不对称使市民对政府不信任，从而产生了信任危机”[7]。另一方面，随着互联网技术的发展，新媒体在信息传播速度、范围及方式等方面均比传统媒体有更大优势。在城市治理中，若政府不能有效驾驭新媒体，掌握新闻舆论话语权，甚至被一些别有用心的媒体绑架，就会引发市民对政府决策及行为的质疑，加剧市民的心理混乱及媒体舆论环境的躁动。近年来，一些城市政府在发生公共危机事件后，试图通过自身的地位和权威来选择性公开、隐瞒封闭信息或者采取“结论式辟谣”“文字游戏辟谣”的做法，被市民戏剧性地称之为“官谣”，直接影响了政府透明度，突显出政府与市民之间的信息不对称。在通过正规信息系统无法获取有价值的信息时，市民会转而通过小道消息寻求信息真相，由此极易引发各种谣言的扩散和发展。尤其值得注意的是，在新媒体日益兴起的“大众麦克风时代”，市民对政府的质疑和不满，会通过一个个孤立的局部事件演化成公共事件或社会问题，进而引发“蝴蝶效应”，加剧市民对城市政府的不信任感，严重危及了城市政府公信力权威。

（五）政策制定与执行偏离公正准则影响城市政府信用

坚持公平正义、诚实守信，是政府在城市治理过程中必须遵循的基本行为准则，也是城市政府贏取市民信任的合法性基础，可以说，城市政府公共政策制定和执行过程与市民所期望“公平、正义”过程的相匹配度，在很大程度上决定了城市政府信用的高低[8]。按照“契约论”的观点，政策是城市政府对市民的“承诺”，代表着政府以自己的信用引导市民有目的行动，但在城市治理中，受到利益驱使、选择偏差、观念错位和监督失效的共同影响，政府公共政策的制定和执行在一定程度上有失偏颇。一方面，在政策制定过程中，城市政府忽视市民需求的“拍脑袋决策”依然存在，甚至一些领域中还存在政府部门被既得利益集团操控、与民争利的情况。特别是在社会福利、教育、就业机会等政策方面，同市民对社会公平的憧憬与期待还存在很大的差距，极易引发群体性焦虑和不信任的社会心态，这种社会不平和心态一定程度的积累，可能给予政府公信力建设以雷霆之击[9]。另一方面，在一些领域，政府制定的政策受届别更替的影响，“朝令夕改”现象严重，政策缺乏连续性和稳定性，决策随意、言行矛盾，不仅浪费了大量的人力物力财力，而且会危及城市政府诚信，动摇市民对政府的信任基础。

四、基于城市治理现代化的政府公信力提高路径

如前所述，在推进城市治理现代化过程中亟待不断提高政府公信力。为此，可以考虑分别从服务（Service）、法治（Legal）、民主（Democracy）、透明（Transparent）、公正（Fair）五大基本理念出发，再思考城市政府公信力的提高路径。

（一） 创新政府治理理念，转变政府职能，以服务取公信

公共服务型政府是现代城市政府治理的价值追求，应当坚持“民本位”理念，切实转变政府职能，以周到、满意的服务取信于民。

首先，创新政府治理理念是城市政府公信力提高的逻辑起点。在“服务型政府”理念的指引下，要积极倡导“以人为本”的价值取向，摒弃“官民对立”的旧思想，引入多元化的城市治理模式，强化城市政府服务市民的意识，并把这种服务意识内化为与行政伦理关系相契合的道德自觉，进而以周到、满意的服务赢得市民的信任。

其次，加快政府职能的战略性转变是城市政府公信力提高的基本前提。党的十八届三中全会明确提出，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，增强政府公信力”。当前，城市政府要以行政审批制度改革为突破口，全面加快政府职能战略性转变，简政放权，明确边界，做到有所为有所不为，积极鼓励社会力量参与城市治理，以市民在知情、解难和排忧等方面的现实需求为工作重点，健全和完善社会保障制度，全面提高公共产品和公共服务的质量与效益，不断强化公共管理和社会服务职能。

（二） 完善法律法规体系，依法依规行政，以法治立公信

依法行政是現代城市政府发展的重要理念，法无授权不可为。为此，应当以法治逐步确立城市政府的公信力。

首先，完善法律法规体系是城市政府公信力提高的必要保障。在城市治理过程中，法律所具有的国家强制力和普遍约束力，能够制度性地防范政府行使公权力的随意性和人格化。习近平指出：“各级行政机关必须依法履行职责，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何组织或个人有超越法律的特权”[10]。为此，必须不断完善法律法规体系，加强行政立法，做到有法可依；强化执法监督，做到执法必严；完善司法保障，做到违法必究，以法律保障政府的公信力。

其次，依法依规行政是城市政府公信力提高的落脚点。城市政府必须依法治理城市，以“法治”代替“人治”，以此逐步确立政府公信力，要求政府及其工作人员切实提高自身依法行政观念，自觉运用法律思维和手段严格依程序、依法办事，强化城市治理中的内生性法治思维，让政府权力在法律的规范和制约下运行，做到“有权必有责，用权受监督，侵权需赔偿”，构建新常态下的法治型行政文化，防止公共权力的异化僵化、腐败变质；同时，积极引导市民学会依法办事、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，形成法律至上的良好法治环境。

（三） 畅通对话交流渠道，培育社会力量，以民主赢公信

以民主促民生，通过建立健全对话沟通渠道，积极引导社会力量参与城市治理，赢得市民对政府的信任。

首先，畅通对话交流渠道是城市政府公信力提高的重要着力点。查尔斯·J.福克斯（Charles J. Fox）和休·T.米勒（Hugh T. Miller）认为，应当打破封闭的、缺乏沟通的传统公共权力体系，行政话语模式应当从政府行为的“独白”转向政府与市民的“对话”[11]。在城市治理过程中，应当鼓励城市政府主动创设快速有效的政策传播平台与渠道，探索听证制度、民意评价机制、微博互动等方式，加强与市民的沟通交流，扩大市民参与城市治理的空间和话语权，积极回应市民利益诉求。如此，不仅可以体现政府对市民社会主体身份的承认与肯定，而且可以缩小政府与市民之间心理和情感的距离，减少市民误解，强化市民对城市的归属感和对政府的认同感。

其次，积极培育社会力量是城市政府公信力提高的必然要求。党的十八大报告中提出：“要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”；党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也指出，要“激发社会组织活力，向社会力量开放更多的公共资源和社会空间”。为此，在城市治理中，要降低社会组织门槛，保持社会组织独立性，切实提高公众参与组织化程度；改变“政府包揽一切”的思维，把适合社会力量承接的事务，交由社会力量来做，推动政府向社会力量购买公共服务工作，使社会力量参与城市治理形成常态化、制度化。同时，建立社会力量培育孵化基地，大力发展和培育社会组织，激发社会组织力量的巨大活力，推动城市治理格局向“小政府、大社会”方向发展[12]。

（四） 充分利用新媒体，培育良好舆论环境，以透明促公信

透明政府是现代政府的最基本要求，也是城市政府公信力建设的重要手段，应当力推阳光行政，以此强化政府与市民之间的互动、互信。

首先，在信息时代，城市政府必须充分利用新媒体在信息传播方面的优势。微博、微信等新媒体的兴起，使得政府与市民的沟通更加便捷、高效。为此，城市政府在继续发挥电视、广播、报刊等传统媒体作用的同时，要主动利用新媒体，营造城市形象的良好口碑，以市民“看得见的形式”及时发布相关信息，增进市民与政府之间的沟通与了解。

其次，培育良好舆论环境是提高城市政府公信力的有效途径。在这个“人人都有麦克风”的网络时代，各种意识形态碰撞，利益冲突多元复杂，信息的极速传播往往引发“一呼百万应”的效果，由此造就了一个极具影响的民间舆论场[13]。在城市治理过程中，政府要善用公共话语权，发挥“意见领袖”作用，积极回应市民诉求，有效引导社会舆论，打破沉默螺旋效应 ④，通过强调主流舆论引导，形成公共舆论积极向上的氛围。所谓堵不如疏，瞒不如晒，与其封堵信息让市民乱加猜测，倒不如直面市民质疑，主动公开，做到言之有理，事实清晰，把握舆论话语权，让市民不仅能够“听得懂”，更能“信得过”，以此累积市民的信任感和归属感。

（五） 保障决策公平、执行正义，以公正树公信

公共政策的制定和执行应当坚持公平正义，唯有如此，才能树立政府在市民心中的威信。

首先，提高城市政府公信力需要保障决策公平。建立在公平基础上的公共决策会让市民心悦诚服地认同，并自觉地按政策规定行事，促进城市社会的公平与正义。为此，在城市治理中，政府应当以保障公共决策的公平性为原则，以前瞻性眼光制定城市发展长远规划和政策措施，摒弃政府届别主义倾向，保持政策的连续性、稳定性，杜绝重复拆迁改造、“短命路”等“奥肯漏斗”效应问题以及频频出现的朝令夕改、半途夭折等“政策短期流变”⑤现象[14]，切实维护公共利益。

其次，提高城市政府公信力需要确保政策执行的正义性。作为城市公共政策执行的主体，政府执法部门应当秉承正义原则，坚守行政伦理道德底线，既要从内化自觉的角度提高政府机关及其工作人员的道德素质，也要从道德规范的角度约束其行政行为，进而提高其责任心与执法能力，在政策执行中坚守民生为本、德法共治、诚实守信、清正廉明，时刻主持正义，以正义维护公正。

此外，不能忽视诚实守信的重要作用，打造信用政府也是提高城市政府公信力的重要内容。从一定程度上说，政府公信力是社会信用体系的核心和基石。因此，在城市治理现代化的推进过程中，城市政府必须自觉加快推进诚信道德建设，把政务诚信纳入政府绩效考核体系，建立诚信档案，完善守信联合激励和失信联合惩戒制度[15]，切实提高政府工作人员的政治品格和职业道德，做到“言必信，行必果”，全力打造信用政府，提高政府公信力。

结 语

城市治理现代化是国家治理體系和治理能力现代化建设伟大实践的重大组成部分，政府公信力在很大程度上决定了城市治理现代化的推进效能。良好的政府公信力是城市政府合法性和权威性的重要来源，不仅是一种重要的政治资源和无形资产，能够引领各方做到思想上同心、目标上同步、发展上同向，共同致力于城市治理现代化建设；更是一种特殊的社会资源，能够汇聚民心、民意、民力，让城市治理具备持续的活力与创造力。反之，城市政府公信力越低，就越容易失去民意根基，城市治理话语权就会弱化，权威性就会大打折扣，也不利于城市治理良好、和谐秩序的构建，更不利于城市治理现代化目标的有效实现。因此，现代城市治理亟需政府公信力的提高，我们唯有从服务、法治、民主、透明、公正五大基本理念出发，全方位提高城市政府公信力，才能真正最大效能地发挥城市政府在推进现代城市治理中的集聚效应和积极作用，实现城市治理现代化的新发展、新高度。

注释：

①沉锚效应，即思维惯性或思维定势陷入，指第一信息往往会像沉入海底的锚一样把人们的思维固定在某处，很难改变。

②“塔西佗陷阱”得名于古罗马时期历史学家塔西佗，主要指当一个政府失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被公众认为是说假话、做坏事。

③长期成本是指由政府行为引起的影响社会经济发展的直接间接负担，并且影响周期超过本届政府任期的政府成本；短期成本是指政府在服务社会的活动中所发生的可在本届政府任期内完全消化的成本。

④沉默螺旋效应是指人们在表达自己的想法和观点时，如果发觉某一方观点无人或很少有人理会，即使自己赞同它，也会保持沉默，意见一方的沉默会造成另一方意见的增势，如此循环往复，便形成了意见一方越来越沉默下去的螺旋发展过程。

⑤政策短期流变是指公共政策在运行中未实现预期目标，或产生较大的负面社会影响，以造成政策效应流失和短时间内发生变动为突出特征的现象。

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