建国以来国家重点高校建设政策的改革变迁

郭丽

摘 要 本文基于支持联盟框架分析了国家重点高校建设政策变迁的内在逻辑机理，分析表明，政策取向学习以及外部环境的变革是政策变迁的动力。重点高校建设政策在不同联盟间的政策取向学习中得到改革发展，不断提出一些创新性的高校建设方案，最新提出的“双一流”建设就是对重点高校建设政策理念和思路上的重大突破。

关键词 重点高校建设政策 支持联盟 双一流

中图分类号：G659 文献标识码：A

0引言

重点高校是中国在特定历史时期和社会背景下的一个产物，承担着培养政府和社会精英的任务。自建国以来到新的历史时期，为更好地推进重点高校的建设，进一步有目标、有步骤地建设和扶持一批国家重点院校乃至世界一流大学，我国的重点高校建设政策一直在确立不同时期的发展目标和思路。以充足的发展实况印证了支持联盟理论的一些假设，当联盟政策核心理念不变时，联盟成员和反对者的力量都会在10年或更长时间内稳定地成长。支持联盟分析框架的一个重要特点就是把超过十年或更长时间的政策过程看作一个整体，主要用于分析较长时间段内的政策变迁。重点建设政策在五十余年的发展过程中，先后出现的多个重点建设政策项目，呈现不同的形态，在议程的启动策略上大相径庭，对政策目标的表述也各有侧重，支持联盟在策略上也在不断发生变化。据此，支持联盟分析框架可以为我们提供一个新的研究视角和分析工具，能够对重点高校建设政策发展变迁的逻辑做出一些较为合理的解释。

1支持联盟框架中的我国重点高校建设政策发展变迁逻辑解释

支持联盟框架是20世纪80年代中期由美国政策学者保罗·A·萨巴蒂尔 和汉克·C 简金斯 - 史密斯提出，主要用于分析较长时段内的政策变迁，在该框架下，研究者致力于描述行动者及其联盟所持的政策理念，政策理念的层次以及跨联盟政策理念的学习。

我国重点高校建设政策是应时代发展的需求逐步确立和发展起来的。该项政策发展的六十年来，不断的发展和变迁被视为动态时间在面对稳定系统参数时的产物和竞争性联盟组织间的互动。支持联盟框架采用政策子系统作为分析几十年来政策改革变迁的最有用的单元。

1.1系统外部

支持联盟结构的一个基本论点是，“尽管政策取向的学习经常改变联盟信仰系统中的第二个方面， 但是一个政府方案中政策核心方面的变化， 则需要子 系 统 外 非 认 识 因 素 的 干预。”促使我国重点高校建设政策改革和变迁的外部因素包括了政治经济变革的压力，国情发展需要，国际环境，高等教育发展需要等。子系统外部的因素通过与子系统内部的力量进行重构，形成支持联盟，从而实现外部因素和内部力量共同推动重点高校建设政策的改革变迁。

1.1.1经济发展水平的局限和市场经济的竞争需求

我国是一个人口大国，虽然自建国以来经济发展非常迅速，但是经济发展水平仍然有限，高等教育仍然是一种稀缺资源。但是在经济发展和社会进步的过程中，急需大批的现代化建设人才，而高等教育在其中发挥了不可替代的作用。有限的经济资源决定了高校建设需要遵循“重点论”的政策指导思想，需要集中优势和资源建设一个“特殊群类”来担任骨干，担负起示范与引领的使命与责任。

1.1.2社会改革

“改革”是社会大系统给教育子系统施加的一个压力。现在随着政治以及经济方面的改革，教育行政部门所占有的可支配资源以及自配权限也在发生变化，而且高校的自主权也在不断改革变化，政治经济的改革已形成一种对教育行政系统的压力，并为重点建设政策的出台以及“双一流”方案的提出提供了一种可能性。中央政府在高等教育资源的配置中具有绝对的垄断功能，教育部所掌握的资源比较少，对于这些高校缺乏足够的控制力。教育行政部门若要提高对高校的控制力，就需要增加其自身所占有的资源，提高自己在资源配置中的地位和配置效率，从而提高其权威性。

1.2政策子系统内部的不同支持联盟

根据对政策变迁的第二个假设，来自子系统外部的主要干扰是一个政府项目的政策核心特征发生变迁的一个必要的但不充分的原因。而在政策子系统内部不同的支持联盟寻求左右政策的走向活动，以及联盟间的互动，导致政策理念的学习和主导性联盟的变化，是造成政策变迁的重要原因。

1.2.1支持联盟的政策理念系统

支持联盟的深层核心理念是，将教育权纳入到了中央政府的控制范围之内，把高等教育作为一种政治的教育，教育功能要服从于政治需要以及社会经济发展的需要。高等教育要为社会主义现代化的建设服务。以“重点论”政策思想为指导，在高等教育发展中要确立优先发展战略，学校的等级规则由此为确立依据。

现代化建设问题是我国当前社会的最主要矛盾之一，为实现现代化就需要有世界一流的大学，而中国的大学发展水平与世界一流大学的差距还很大，这一基本矛盾是重点建设政策被确立和发展的基础。我国宏观政治系统的目标就是实现“追赶性”的现代化，而教育系统的基本功能则是为宏观政治系统服务，为社会主义现代化建设服务。重点建设政策理念的这种深层核心理念，决定了重点建设政策的现实逻辑，并对政策的走向起着决定性的作用，从而影响政策核心理念。

由重点建设的政策核心而引出的最重要的表层理念（或者称为工具性理念）是，重点建设的高校符合国家的战略需要。从教育发展规律来看，高等教育是有一个层次结构的，为了达到合理的层级结构，为了实现国家的战略目标，在国际竞争中占有一席之地，对有潜力的学校实行重点投入是合理的。功能集中论的观点认为，高等教育的功能可分析为教育、科研、服务社会等方面，通过对这些方面一些具体指标的研究发现，高层次人才培养和科研功能高度集中于少数学校，而这些功能是目前我国战略利益所在。所以对少数学校进行重点投资建设是在资源不足的情况下正確的战略选择。

1.2.2反对联盟及其理念系统

反对联盟的深层核心理念更加注重教育的本体功能，遵循教育系统健康发展的内部总体优化原则，注重处理好发展局部与总体的关系，保证整个高等教育系统的协调发展。由此，其政策核心理念更加注重公平和协调发展。重点建设政策是一种理想导向型的政策，政府主导的政策决策模式虽然时间短、成本低，但是政府并非总是能够及时快速的对社会出现的各种复杂问题做出反应，而且缺乏专业知识和技术对复杂的社会需求与大学内在需要进行准确判断分析。行政主导的资源配置，加剧教育的不公平，限制了非重点院校的发展。在反对联盟的表层理念中，最重要的就是重点大学政策监督机制的可靠性和政策评估机制的科学性和合理性。重点大学政策是采取自上而下的政策执行模式，政策执行的过程和效果缺乏有效监督。重点大学的评估者和标准的制定者是政府，评估指标及方案的客观合理性本身就存在纰漏。

1.3政策取向的学习

对于重点建设政策的支持与反对联盟而言，关键性的工具性理念主要存在于四个方面。首先是关于重点高校的遴选评估机制。重点高校的评估标准和评估机制涉及到了该政策的公平性以及科学性，而且一项公共政策的合法性，很大程度上来源于它的公平性。遴选评估时要用客观的态度和科学的标准和方法，强化竞争淘汰机制。其次是关于重点建设高校的数量和范围，在数量上要合理，而且在重点建设的范围问题上需要达成一致。再次是重点建设的效率与公平的关系问题，一般认为，重点建设政策体现了“效率优先，兼顾公平”的改革原则，所以对“效率”的追求成为重点建设政策的一个核心。最后是政策的执行监督机制。提高决策的民主性，增强决策的监督力度，才能提高政策的社会公性力和权威性。

当两个联盟之间存在中介层面的普遍的观念冲突时，跨信仰系统的政策取向的学习则最有可能发生。对这些关键工具性理念的相互學习和借鉴后，重点建设政策的支持与反对联盟则做出了政策上的妥协，促进了政策的改革和变迁。

1.4支持联盟的让步与反对联盟的妥协

教育有本体功能和社会功能，支持派联盟中的一部分人一开始太过关注高等教育的一些社会功能，而随着政策的不断变革和发展，他们将视线有所转移到高等教育的本体功能。大学的本体功能是培养人才、使人成人，其他的社会功能都是本体功能的衍生，大学是探索真理，追求真知的学术机构。建设重点大学、一流大学都不能将大学的这一本质功能抛之脑后。

基于反对派对遴选和评估制度的质疑，支持派不断改进这方面的方案，从而推动了重点建设政策的不断完善。在“双一流”建设中，则致力于突破之前存在的“身份固化”问题，引入滚动的淘汰制，选择更加科学的评估方法。

虽然政府直接对高等教育进行资源配置的行为受到颇多争议，但在一定程度上确实提高了社会资源的配置效率，符合我国社会的发展要求。这些重点高校培养了一大批高水平的人才，重点建设政策的实施取得了很大的成效。反对派对此也在不断妥协，学习和接纳支持派的理念系统。在重点建设政策确立和发展的过程中，反对派联盟也在不断提出自己的意见和改革方案。关于遴选和评估机制以及公平与效率问题，都是一些关键的工具性的政策概念，随着时间的推移，会不断有新的认识和补充。

2结论

由于我国是人口大国，经济发展水平有限，高等教育仍是一种稀缺资源。此外，高等教育是培养高层次，高质量专门人才的社会活动，必须集中力量培养国家建设急需的高层次专门人才。重点高校建设政策也可以看作是在我国高等教育的财政困境下的一种政策选择。

其次，支持派联盟与反对派联盟之间政策取向的学习是重点高校建设政策变迁的动力。由于时代变迁、社会需求变化、政策环境改变、以及教育本身因发展的阶段性而产生不同需求等系统之外的原因，再加之不同联盟间的相互学习和妥协，各个时期重点高校建设政策（包括建设目标、评选标准、建设重点等）一直在随之改革变迁。

再次，重点高校建设政策的支持派联盟与反对派联盟在一些关键性工具性理念上，似乎更容易相互学习，这些工具性理念成为促进双方在核心理念上改变的直接原因。

最后，“双一流”建设是重点高校建设政策的理念创新，吸取了反对派联盟的诸多建设性意见，意在改进以往方案，弥补缺陷，致力于制度上的突破，提升中国高等教育综合实力和国际竞争力，在注重高等教育对社会发展的战略意义的同时又注意提高校自身发展的质量和其它内部素质。

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