顶层设计更需落地支撑

文/单一良

顶层设计更需落地支撑

文/单一良

关于中国的司法改革，最早见于改革开放之初，此后陆续出台了诸多涉及改革的政策法规和行动纲领。这些举措在一定程度上让我们的司法制度有所改进，一些领域也取得了长足进步。而那些对中国司法改革寄予更多期望的人士却普遍认为早期的司法改革并没有在实践意义上取得成功，主要是大量很好的顶层设计到了基层就走了样，造成那些司法领域的顽疾并未得到根治，反而随着时间的推移变得有些积重难返。这些令人诟病多年的顽疾之所以能够在多次司法改革中“顺利通关”，其中重要的原因就是顶层设计“雷声大”，实际落地“雨点小”。

司法改革的顶层设计和落地执行“两兄弟”真正携手合作是在党的十八大之后——中央一系列的举措让那些怀疑中国司法改革能否成功者产生了“这次可能会不一样”的感觉。首先是他们看到了领导人的决心。这一届领导人一开始就展示了奋发有为的姿态，展现出要用大手术清除国家各项积弊的政治决心，尤其是在反腐领域的显著成绩，随着一个又一个 “大老虎”的倒下，社会各界看到了不玩虚的、注重实效的最高领导人工作作风，也对司法改革有了更多新的期待。

在“顶层设计”方面，新时代的司法改革也确实展现了新气象。2012年中共十八大报告提出“要进一步深化司法体制改革”，此后的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将此提法明确为“深化司法体制改革，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度”，而习近平总书记更是点出司法机关应当“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。中共十八届四中全会“研究全面推进依法治国重大问题”，这是第一次在党的中央全会上专题研究依法治国基本方略，在党的历史上是绝无仅有的事情。这一切似乎表明，司法改革已经以前所未有的程度进入执政党的主要政策议程，成为建设“法治国家”这个执政目标的不可或缺的一部分，也开始让司法改革的顶层设计更具战略性。

在四中全会上提出的190项重大改革举措中，有关进一步深化司法体制和社会体制改革的有84项，主要体现在三大方面：一是在保证公正司法、提高司法公信力方面，共有48项改革举措；二是在增强全民法治观念、推进法治社会建设方面，共有18项改革举措；三是在加强法治工作队伍建设方面，共有18项改革举措。而《实施方案》又对84项改革举措进行了任务分工，为各项改革任务落实提供了基本依据，让基层落地执行也就有了抓手。

正是如此，作为司法体制改革首批七个试点省市之一的海南省才能成为践行司法改革的基层样板。目前，经过两年来的扎实推进，海南省法院审判质效提高，群众满意度提升，队伍基本稳定，走上范式改革、整体推进、配套制度完善的良性轨道。海南能够取得司法改革实践的成功，得益于中央对于改革的一个基础性要求：问题导向。2015年10月13日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十七次会议，强调要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法，坚持问题导向，着力解决好改革方案同实际相结合的问题、利益调整中的阻力问题、推动改革落实的责任担当问题。

坚持问题导向——这是海南省高院院长董治良取得司法改革初步成效的武功秘籍。全面深化改革既要重视顶层设计，更要重视基层实践。在基层探索实践中，特别强调坚持问题导向。顶层设计的改革方案虽然具有普遍性特征，但并没有细化到基层可以完全照搬照用，各地还必须因地制宜地制定具体实施方案，最后才是交给基层实践检验。这是顶层设计与基层实践结合的基本路径，而在这个结合过程中，不可避免会出现一些矛盾和问题。因此，抓司法改革落地，首先要着力解决好改革顶层设计同实际落地相结合的问题，海南样本在这些方面有着丰富的经验。

依靠党委领导——跑得快不快，要靠车头带。要想解决问题，需要在思想意识上得到统一，并贯彻落实到位。海南高院紧紧依靠党委这个火车头，在中央整体布局、省委统一部署的大力支持下，充分发挥政治优势，细致做好各级基层法院的思想工作，取得了事半功倍的效果。正如董治良所言：“没有中央和省委的统一部署，靠我们一家一家地协商，别说三头六臂，你是千佛手也没有用”，“不要说个人能力怎么样，真是要靠组织，依靠党委工作，离开了党委领导，你寸步难行”。有了党委这个主心骨，海南省的司法改革走得顺风顺水，遭遇各种问题也才能够迎难而上，一路过关斩将。

合理调整利益——问题的存在往往是受到利益群体的影响，因此在基层探索实践中，更要善于进行利益调整。利益越是向下延伸，越是盘根错节，要想打破和重构的难度就越大。基层是利益调整的一线，所要面对的利益关系最复杂，遇到的阻力也最大。因此，抓改革落地，要着力解决好利益调整中的阻力问题。如三亚中院李庆院长所说：“董院长是一位有大智慧、能担当的推动司法改革的推行者和践行者！”海南样本中的问题解决，恰恰是董治良和他的司法改革同伴们大胆调整相关利益群体，克服种种外部压力后实现的。

强化责任担当——有了问题导向意识，对于问题的解决就主要依托于干部的责任担当水平。一段时间以来，一些司法领导干部未对改革形成科学认识，支持改革、参与改革的积极性不高、主动性不强；面对改革大潮，对改革措施执行不到位、落实不彻底，对改革大局心怀顾虑，缺乏担当。因此，抓改革落地，还要着力解决好推动改革落实的责任担当问题。海南高院对于强化干部针对司法改革的责任担当也有着自己具体举措和办法，同样值得同行们借鉴学习。

尽管司法改革的海南样本在某种程度上而言仍是个体案例，和它所处的地理区域、历史传统及践行者的个人风格有一定的关系，但海南高院所崇尚的在改革过程中“坚持问题导向”、“依靠党委领导”、“调整利益群体”和“强化责任担当”的做法却显然具备共通特征，也一定会对推进中国司法改革由顶层设计走向落地执行产生积极作用。

（作者系《人民法治》杂志社执行社长、人民法治网总编辑，法学博士、管理哲学博士）