司法改革的海南实践——专访海南省高级人民法院院长董治良

本刊记者/姚炎中 王又文 夏阳

司法改革的海南实践
——专访海南省高级人民法院院长董治良

本刊记者/姚炎中 王又文 夏阳

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从全面推进依法治国的战略高度，提出“完善司法管理体制和司法权力运行机制”的改革要求。这是党中央在全面深化改革的新形势下，对深化司法体制改革提出的新的重大任务。

2015年2月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了经中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》。该《实施方案》是贯彻落实四中全会决定的部署，在协调衔接三中全会相关改革任务和四中全会改革举措的基础上，为进一步深化司法体制和社会体制改革绘就的路线图和时间表。

海南省高级人民法院院长董治良接受本刊记者专访

四中全会提出的190项重大改革举措中，有关进一步深化司法体制和社会体制改革的有84项，主要体现在三大方面：一是在保证公正司法、提高司法公信力方面，共有48项改革举措。重点包括推进以审判为中心的诉讼制度改革，改革法院案件受理制度，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，完善人民陪审员和人民监督员制度等。二是在增强全民法治观念、推进法治社会建设方面，共有18项改革举措。重点包括发展中国特色社会主义法治理论，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，推进公共法律服务体系建设，构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，完善多元化纠纷解决机制等。三是在加强法治工作队伍建设方面，共有18项改革举措。重点包括完善法律职业准入制度，加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，建立法官、检察官逐级遴选制度，健全法治工作部门和法学教育研究机构人员的双向交流与互聘机制，深化律师管理制度改革等。

《实施方案》对84项改革举措进行了任务分工，逐项明确了主要任务、牵头单位和参加单位、改革进度和工作成果要求等事项，为各项改革任务落实提供了基本依据。

2014年3月，中央确定海南作为司法体制改革首批“六加一”个试点省市之一，2014年11月，中央政法委正式批准了《海南省司法体制改革试点方案》。海南省委政法委及时部署，于同年12月制定了《海南省司法体制改革试点工作推进方案》（以下简称“司改两方案”）。2015年1月5日，召开海南全省法院推进司法改革试点工作动员部署电视电话会议，拉开了海南法院司法体制改革的大幕。2015年,在完善人员分类管理、落实司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等方面各地进行了改革试点。海南省管县市的行政层级关系、大特区建设的多样性和特殊性,使其在改革试点中独具特点。2015年3月1日，在集中岗前培训之后，选任拟入额的1116名法官，全面落实了“谁审理谁裁判，谁裁判谁负责”的司法责任制。两年过去了，海南法院的改革受到各方注目，立足“司改两方案”和司法规律运行要求，海南法院紧紧牵住司法责任制这一改革的“牛鼻子”，以问题为导向，勇于担当，敢于创新，攻坚克难，已完成四个方面的59项改革任务。

经审判质效评估、改革督查、行风评议检验，可以看到“司改”以来法官责任心增强，群众满意度提升，队伍基本稳定，走上范式改革、整体推进、配套制度完善的良性轨道。

针对海南法院如何破解“司改”难题的问题，《人民法治》记者专访了海南省高级人民法院院长董治良。

《人民法治》：海南作为全国司法体制改革第一批试点省市之一，从2015年1月开始，已经走过了两年多的历程。在这两年多时间里，海南法院在司法体制改革上，主要做了哪些工作？

董治良：海南的“司改”是海南省委主动请缨，经过中央政法委批准，作为司法体制改革首批“六加一”个试点省市之一。我们的工作就是按照“司改两方案”的要求，严格按照党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求稳步推进。就我们地方而言，司法改革主要是四项任务：

一是实行法官员额制，就是实行优胜劣汰，把优秀的法官选出来，把法官的员数减下去。

二是全面落实“谁审理谁裁判、谁裁判谁负责”的司法责任制。改变过去判者不审，审者不判的行政化弊端。

三是省以下人财物由省级统管，目的是克服地方对司法的干扰。

四是实行法官检察官单独职务序列管理，也就是分类管理，除了法官之外，法院的工作人员分为司法辅助人员和司法政务人员。

首先是员额分配，按照中央政法专编基数法官员额不能超过39%，预留10%后进行分配。

通过调研，我们确定的员额比例是基层法院的40%，就是占中央政法编的40%，预留10%。高、中院只给38%，也预留10%。这样分配的考虑是，五年过渡期满之后，要实现社会遴选和自下而上的遴选，得有一个遴选的余地，如果现在都是按实平均分配，今后高中院就无人可选。

其次是如何选任？我们没有像其他几个第一批试点省市那样在省内再做试点，而是三级法院同步推开。这是因为审判工作与其他行政工作时限要求不同，审判工作有审限限制，超审限一天就是违法审判。如果先试几家，下半年再推开，从我们调研的情况看，试点单位的业务工作会受到冲击，不试点的也会因观望政策而受到影响。最终到年底，结案率就无法保证，“两会”期间无法向代表委员交代。所以跟省委汇报了之后，同意我们三级法院同步推开。

第三，全员参加、全程公开，考试加考核。学高考的做法，出两套考题，由保密印刷厂负责印刷，当场解封全省统考，把考号和名单都封起来，改卷的老师每人只能改一道题。首先选出1338人，这是拟推选的名单。通过二次公示，按档案审核掉5人。省法官、检察官遴选委员会过的时候，又审核掉17个，经过层层把关，最终第一批入额的法官是1116人。集中培训5天后上岗。

第四，提前配套相关制度。从2015年3月1日起，全面落实司法责任制。谁审理、谁裁判，院庭长不得再审批案子。为此，我们修改了一系列的制度，如修改审委会议事规则，明确审委会只讨论死刑，抗诉，再审和重大、疑难、新类型等四类案件。

审限管理、审判管理的电脑软件流程也提前修改到位。考虑到其他地方在省内试点的时候出现的同案不同判问题，我们在2014年10月份做方案的时候，就抽了6个组，参照最高法院的案例指导制度做了一套《类案参考》。并在培训的时候，全部印发，法官和辅助人员每人一册，统一司法尺度。以刑事案件为例，我们选择了29个罪名，覆盖了海南现在收案总量的95%以上。民事案件四级案由844个，我们选择了63个案由，覆盖了收案总量的95%左右。类案选择的标准有几个：一、必须是最高法院公报登过的案子；二、进过中国审判案例要览的案子；三、人民法院报登过的案例；四、必须是海南本地的案子；五、海南三年来自己评选的精品案例，且没有再审可能的。达到这样的标准，才能够进入我们的《类案参考》。应该说，有了这一套书作参考之后，我们基本避免了同案不同判的投诉。

第五，重新调配审判资源。人选出来了，遴选委员会也通过了，但是落选了不少，包括部分庭长、审委会委员。我们的做法是严格执行“司改”规定，落选的都得转岗，原来的职务依法免除，因为你不是法官了，就不能做审委会委员，转成法官助理。当然对转岗的同志来说这是很痛苦的，因为入选和落选的分值最小相差只有0.12分。但我们很多同事能够顾大局，理解“司改”，坚决执行。我觉得这一点我们干警的精神是很值得钦佩的。

因为不是所有的法官都能够入选，故选任后就存在审判组织、审判资源的重新布局和组织问题。以我们高院的审监二庭为例，除了庭长之外，其他的法官都落选了，其他庭也存在这个问题。这就迫使我们按照法院工作六大业务板块的要求，根据入额法官所学专业，进行重新组织，重新配置资源。现在说是一句话的事，当时可是连夜加班研究方案，限期到位，非常不容易。

第六，健全廉政风险防控制度，防止法官有权就任性。“司改”后社会上最不放心的是两个方面，一是担心法官司法能力不足。二是会不会有人情案、关系案、金钱案。为此我们比较早地制定了廉政风险防控措施清单，对48个风险节点出台了84条防控措施，最大限度地防止案子出问题。

《人民法治》：您觉得海南法院的“司改”工作有什么特点？

董治良：一是法官青黄不接严重，司法能力不足，需要提前研究，早作保障。海南的省情有点特殊。我们建省晚、规范迟、基础差，上岛的第一批支援海南建设的老法官们这几年基本上都退休了，1988年来的这一批大学生现在是资历最老的人。这几年省委省政府也支持我们进了一批年轻人，仅硕士以上有司法资格的，高院就有128人。年轻人里有些已经崭露头角，但大部分审判经验还是不足。审判经验的积累不是靠拔苗助长和加班加出来的，需要时间的沉淀和积累。所以，我们提前研究，建立了由资深法官组成的不同专业的法官专业委员会，当主审法官对自己承办的案子拿不准的时候，可以提请主管院庭长召开法官专业委员会予以借智借脑。会议由主审法官自己主持，让大家对这个案件的事实、证据、适用法律进行分析和讨论，提出处理意见和建议。但是，采不采纳，采纳多少，由承办法官自己负责任。我觉得效果非常好，避免了经验不足的入额法官办错案子。

二是以问题为导向，及时补齐短板。从内部来讲，按照中央政法委孟建柱书记的要求，改革要以问题为导向，随时跟踪，随时校正，确保中央、省委的司法改革精神落地不走样。为此，试点开始两个半月后，由院领导带队分十个组下去跟踪调研，通过“三听”（听庭审、听调解、听合议），“三看”（看立案、看管理、看执行），一座谈（与外部6类、院内5类共11类不同人员座谈，听取对司法改革的评估和意见建议），发现问题，随时采取措施。如有的法官庭审能力不足，庭审重点归纳不准确，驾驭不力跑题拖沓，闭庭之后，马上进行现场总结。这个比单纯的理论对理论的培训效果好得多。

三是以老带新，发挥资深法官对年轻法官的传帮带作用。要求院庭长开示范庭让年轻法官观摩学习，要求主动为年轻法官代阅法律文书，帮助分析讨论复杂疑难案件，扶上马送一程。

四是保护和问责并行不悖。为了消除社会上对“司改”后可能出现的法官任性顾虑，我们用制度保障，加强审判管理，落实风险防控，给当事人各方发放廉政监督卡，建立投诉澄清查处制度，推行诉讼诚信制度，保护与追责并行。为落实责任，采纳了法官的合理化建议，建立了案件二维码终身识别制度，为此，我们还给这位法官荣记三等功予以鼓励。实施了这些制度后，保证了法官无后顾之忧，敢负责敢担当，又能有监督有节制，所以我们的案件二维码和类案参考、法官专业会议制度，被最高法院周强院长称之为海南“司改”的三大创举。

以问题为导向，及时发现问题、校正问题，同时听取人大代表、政协委员、乡镇干部、律师、司法所的工作人员、人民陪审员、调解员、当事人意见建议，让他们来评价，比如你觉得“司改”之后，法官的作风有没有转变？你觉得他们这个案件判的是否公正？一旦出现问题马上解决，保证“司改”能够健康地推进。

从外部来讲，我觉得比较重要的是这么几项：

一是人财物统管，我们省是比较早的。2015年7月1日，财和物已经完成各个县市中、基层法院和高院的清账核资移交，实现省级统管。编制的统管应该是去年11月份正式移交手续，由李军副书记监交，实现了统管。二是司法保障到位，我觉得在这一点上，海南是做得非常好的。海南省委、省政府坚决贯彻中央“司改”要求，落实中央政法委长春“司改”推进会议精神，不折不扣予以执行。从工资调整到绩效考核奖金，是当时的省长、现在的书记刘赐贵亲自召开省长办公会敲定的。

我们的审判业绩考核方案批下来之后，今年1月份用了将近一个月的时间，以“两学一做”，以省委巡视组的巡视整改、党员评议、中层干部述职为引领，以最高法院的四级法院司法统计平台上提取的数据作为基础进行考核。考核结果下来应该说非常平稳，海南全省30家法院中有22个法院春节前就已全部兑现，考核步骤慢的8家节后也已兑现，极大地鼓舞了“两院”干警参与、投身“司改”的信心。在这一点上，我不敢说我们是独此一家，但可以说是落实得最好、最快、最彻底的一家，极大地调动了法院干警的工作积极性。

《人民法治》：您如何看待海南法院“司改”的成效？取得了哪些成绩？还存在什么困难和问题？如何解决这些问题？

董治良：“司改”之后，效果可以体现在这几个方面：

一、司法效率有了提高。结案率连续两年在全国名列前茅。2015年，即“司改”的第一年结案率是95%，2016年是96.1%。在案件增长27%，法官人数减少31.7%的情况下，人均结案率大幅度提高，从“司改”前人均83件，到“司改”后2015年人均112件，2016年人均151件。司法效率大幅提升。

二、司法质量提高。“司改”后一审案件上诉率下降，说明一审质量提高，服判息诉的多了；重大信访、群体上访、领导接访信件大幅度下降。

三、按照习近平总书记的要求，改革要让人民群众有更多的公平正义获得感，这也可以用几个指标来衡量：1.重大申诉、上访，集体访大幅度下降，下降幅度达到36.5%。2.每年两会的通过率，前年是96.68%，去年是95.1%，体现了人民代表认可我们“司改”的做法。3.行风评议。行风评议我们做第四年了，前两年法院系统是垫底的，前年我们名列第四，去年是第九。从这个角度也可以看出群众对“司改”的满意度有所提升。

从存在的不足来讲，我觉得有这么几个方面：

一、法官司法能力不足。体现在对案件质量的投诉仍然不断，二审案件的发回重审率、改判率，一改连续七年持续下降的趋势，这两年是反弹的，而且反弹的幅度比较大。这说明我们二审的法官怕负责任、不敢下判，审限一到发回重审了之，这影响了我们的工作质量，导致程序空转，资源浪费。

二、审判管理缺位。取消案件行政审批制之后，院长和庭长不知道怎么履职了。加强审判管理和落实司法责任制这二者的平衡点找不准，不同层级的法院有不同的平衡点，这个平衡点至今为止找得还不是很准，要么是不敢管，要么就是越位。

三、案多人少的矛盾突出。“司改”实行法官员额制之后，法官人数减少31.7%，第一批入额的1116名法官，这两年来退休、辞职、调动已经减少了80多名，现在大概只有1030人左右，但是案子每年增长27%以上，人均办案数从“司改”前的83件增加到151件，导致法官办案压力很大。实施立案登记制之后，当年收案不允许设置次年案号，结案压力大，传统的人海战术加班加点，已经到了极限，迫使我们必须创新适应。

四、欠发达地区进不了人、留不住人的问题比较严重。我们现在缺编，每年全省统招、统考，岗位报名必须达到3：1才可以开考，今年计划招录的有100多个岗位，因报名不足开考比例而取消。这个问题是一直存在的，这两年更严重了。如果不研究这个问题，等五年过渡期满了，社会遴选没人去，想从下级法院遴选人，也会无人可选。

五、有些配套政策滞后，需要有关部门给予重视。如“两庭”建设的审批制度、国家转移支付的报销科目、单独职务序列管理后如何与行政机关的衔接等。

当然，只要我们准确贯彻中央“司改”要求，遵循司法规律，深入调查研究，改革中遇到的困难还需用改革的措施来解决，办法总比困难多。习近平总书记和中央政法委孟建柱书记指出，“司改”要以问题为导向，提出问题，还要有解决问题的方法。

比如说司法能力不足问题。解决方法主要是加强实战培训，实战培训不能以学校讲课的方式，可以让审委会委员、院庭长、资深法官开示范庭，把法官集中起来去旁听，闭庭之后当场点评；培训的时候可以找一些典型案例、新类型案例，组成不同的合议庭搞模拟审判，观摩庭审后，比较哪个合议庭作出的裁断是正确的，由此收获更大效果。同时，要加强国情、省情、院情教育，年轻人对共和国历史的沿革，对海南大特区建设情况如果了解不深不透，很容易用现在的法律法规衡量三十年前，甚至五十年前、六十年前的案子，这样的判决，法律和社会效果都不好。有必要加强这方面的教育，但要一步步来，急不得。

比如说案多人少问题，我觉得也有很多解决方法。可以发挥人民陪审员的作用，实施人民陪审员倍增计划；加强诉调对接，安排乡贤五老做调解专员，委托调解员调解做司法确认，对一些年纪大、文字能力弱，但是会讲地方语言、民族语言，群众工作经验丰富的老法官，让他们做调解法官，做庭前调解，调不了的再转入诉讼程序，也可以分流和化解一批案件。

又比如说有关配套政策。现在最难的是两庭建设（审判法庭和人民法庭建设），两庭建设的资金到位率不足，不足的原因在于建设标准太低了。国家发改委刚刚调的标准是3400元/平米，但在海口要4600元/平米才可以建起来，导致盖到一半就要停工，一个项目少于五年建不起来。我想解决这个问题也不难，在3400元/平米的统一标准基础上，再根据不同地区发展情况确定一个系数，这个系数由地方财政来配套，就不会出现半拉子工程，也不至于现在统管之后出现到底谁管、谁批、怎么批的问题。

再比如进人难问题，能不能对人民法庭的法官要求降低一点？不一定要法学专业、通过司考、必须经过几年锻炼。能不能设置两个系列？一个是通过“司改”的专业法官系列，一个是调解法官系列，调解法官系列专门放在基层人民法庭。让乡镇干部里有法学专业背景的来做调解工作，好处在于：一个他是本地人，接近群众，了解民情。二是懂地方语言、民族语言，群众工作经验丰富，这类人做调解员，比博士、硕士法官更接地气。我想做基层调解工作不需要很高深的法学专业知识，不需要受过很精专的法学教育，关键是要懂民情，懂群众工作，要了解老百姓。这样调解起来，恐怕比我们学生出身的法官效果更好一些。

因此，我觉得只要想办法，只要重视，办法总比困难多。我们对完成“司改”任务是非常有信心的，能够按照“司改两方案”的要求，在过渡期五年内完成范式改革，向中央、省委和广大人民群众交一份满意的答卷。

《人民法治》：在海南的司法改革当中有一个诉求和目标是做“范式改革”，以往有关媒体报道海南“司改”的时候也常提到这个概念，范式改革的具体内容是什么？海南“司改”为什么要提出这样一个理念？

董治良：按照海南“司改两方案”的要求，五年过渡期满了，中央要求是要建立以审判为中心的公正高效权威的社会主义诉讼制度。按照这样一个基本要求，实现我们的审判体制、机制改革，实现法院治理体系和能力的现代化，不能说只把员额制、责任制、法官检察官单独职务管理落地之后，就算完成了改革任务，需要有一个符合上述要求的新的司法模式，能够确保司法公正。即过渡期五年满了，改革方案里边要求的每一项改革项目要能够基本完成，而不是找一些客观原因说有几项完成不了。总的按照两个方案的要求，按照全范式的改革任务完成，推出至少一两个县市的典型。我觉得恐怕才算是基本完成改革试点工作任务。

根据这个要求，要完善配套改革。从我们内部来讲，比如说在人的管理方面，司法保障落实了之后，现在冒出来两个问题。一个是聘用制的书记员，一个是事业编的同志，这两类人没纳入业绩考核，怎么能叫全范式业绩考核？这两类人体制不一样，性质也不一样，需要按照法院工作规律，按照完成任务的基本要求，把这两类人员纳入进来。在陵水，我们在县委、县政府的支持下，把这两类人员纳入进来了，年底就能与法官、司法辅助人员、政务人员、法警一起进行业绩考核全覆盖，这是第一个例子。

第二个例子，法院六大业务板块，三大审判加上立案、审监、执行，内设机构怎么设置？必须符合审判规律。对编制比较多，案件比较多，法官员额比较多的，可以试点审判组合，打破原来的庭室结构。但是对有的基层法院，法官总共才15人，要实现六大业务板块审判组合显然做不到，六大业务板块就是各设一个合议庭，也要18名法官，达不到这个基本要求。所以对基层法院的要求，指导上要分类指导。那些业务量小、编制少、员额少的，与高、中院，与业务量大、编制多的县市法院就不能一样，如果一刀切，很容易影响工作，又满足不了工作需要。

又比如说，对失职、渎职法官的惩戒，是叫错案惩戒还是叫法官惩戒，我们认为叫法官惩戒也行，但不能叫错案惩戒。错案的标准是什么？这个内涵比较深。我们觉得主要应该惩戒的是法官的违规行为，指向的不是案件，应该是行为，比如人情案、关系案、金钱案的徇私枉法行为；属于重大过失，给当事人造成重大损失的行为。而不是说二审把一审的案子改判了，就是办了应该受惩戒的错案。法院的体制是审级监督制，上下级法院不是领导关系，上级法院对下级法院的案子不准请示，请示也不能答复，否则混淆了审级之间的监督关系，剥夺了当事人上诉求得司法救济的权利。上级法院存在的理由就是改下级法院的案子，改案子不等于案子错了，因为不同层级法院的法官业务能力、个人工作经验、司法资历、社会阅历等区别，导致有可能对法律法条理解得不那么深、不那么全面。对基层法院出现的审判错误，上级法院纠正回来，我觉得恰恰是我们的职责需要，下级法院被改案子需要的是总结经验教训，举一反三不断提高业务水平，而不是接受惩戒。

我觉得这一类问题，包括人财物，如果没有一个系统化的全范式、全景式规范和制度，五年过渡期满了，很难说就已经完成了试点工作任务，这无法向中央、省委交代。所以我们提范式改革的意思，就是五年过渡期满后，至少能拿出一个符合“两个方案”要求的全模式出来，而不能这一项落实不了，那一项有客观原因，导致“司改”方案打折扣。

《人民法治》：院、庭长办案这一块是中央政法委高度重视的，是肯定的，这一块您是怎么考虑的？

董治良：当时“司改”的目的是优胜劣汰，把能力强的选出来做法官。从我们所掌握三级法院的情况来讲，能干活的基本上都入额了，没入额的相对来说还是要弱一点。

在以往的人事管理中，是审而优则仕，法官表现好、案子审得多，就提拔了，当庭长、副庭长，有的当副院长，主要是做管理，做案件审批，不再审案件或审得少了。现在实行司法责任制，院、庭长也入额了，按照“司改”要求，入额的院庭长必须承担审判工作任务，这也是让优质审判资源回归一线。为了防止有的人不自觉，我们从落实司法责任制起，就制定了院、庭长办案责任制，从2015年3月1日起开始落实，副院长、专委一年主审和参审的业务量是同院一线法官任务数的比例，庭长、副庭长的业务量比例，确定明确的任务数额，年终考核拿出来兑现。因为有了这么一个规定，执行效果很好。这两年来，截至去年10月份我们向孟建柱书记汇报，三级法院的院、庭长办案占法官办案总量的41.04%，我觉得这个比例是不低的。今后我们也要坚持这个制度，上周的党组会研究贯彻中央政法委的法官遴选程序和标准的规定，现在要进一步细化和完善这个制度。也就是说，要把中基层法院的院长也纳入进去，同时直接规定，院、庭长、审委会委员带头办大案、要案、抗诉案、再审案，不是挂名。从海口中院开始试点，做了总结之后，我们把它形成全省的制度，有望这个月全面推开。

《人民法治》：作为高院院长，在司法改革上，您是不是一直承受着很大的压力？

董治良：谢谢理解，确实有这个压力。

这个压力在哪里呢？一是“司改”没有经验可循。其他工作可以学点、抄点，跟着走一走。我们这个学不到。二是选任难。选任制肯定有人要落选，落选的要免职，当然就会产生一些人员之间的矛盾。三是方案做出来了，和实际是否吻合？而且这是一步走错就退不回来的，需要每一个细节都考虑到。

比如说员额制考试。当时出考试题我们纠结了好几天，有的同志说从司考的题库里取，那个是现成的。但是我们开党组会研究的时候觉得，司考题库里的题理论性强，实践不足。而“司改”考试主要是考审判实务，理论性太强也不行。所以就全省选了五个人，其中三个是审判业务专家，出了五套题，把五套题打散混编成两套，政治理论题两道是必做的，审判实务题出了四道，不同专业的可选做其中两道。按照高考的规矩现场监考、当场解封、改卷时实现盲评、一人改一题等。事前有顾虑，但考下来的实践证明，评价比较好。标准是什么？这套题得高分的不多，低分的也不多，最多的是60—80分。因为海南法院年轻人多，年轻人考试能力要强一些，年纪大的人，考试能力弱一些，但是办案经验丰富，所以方案规定考核分占60%，考试分占40%。

又比如说员额考试报名的时候，要不要书面申请？报名名单和考试结果是否公示？这些细节都要考虑，不然就会出现很多矛盾，影响“司改”效果，多想一想，就走得稳妥一些。这两年来，之所以大的毛病没有出，与我们着眼省情院情，多听取群众意见，了解相关机构、社会各界对“司改”的要求和评价，及时校正相关工作方法有关系。我们是这样思考干活的，所以压力主要在这个方面。

《人民法治》：您怎么看待司法改革与全面依法治国的关系？

董治良：全面依法治国的概念更广一些，我觉得就是十八届三中全会提出的依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。司法改革，是全面依法治国的一个重要方面。通过推进依法治国，提高国家治理体系和治理能力的现代化水平，而治理体系和治理能力的现代化归根结底是法治化，当中最主要的是司法要公正，司法要有权威，领导干部要带头尊法守法，全社会对国家法律制度要有一个敬畏心，不是去尊重谁，是尊重这个制度。因此，只要达到了“司改”的要求，司法以审判为中心，公正、权威、高效，为社会行为树立行为导向，每一个判决都能体现社会主义核心价值观，成为社会行为导向。从而使整个社会行为更加规范，市场行为更加诚信，老百姓的生产生活更加安全、安乐，全面依法治国的目标就可以说得到了实现。

《人民法治》：海南是一个旅游岛，生态环境资源是海南的核心竞争力，随着经济社会的发展，工业化和城市化的提速，环境资源保护与发展之间的矛盾凸显。海南法院在服务生态立省战略、环境资源审判工作方面，有哪些新举措、新亮点？

董治良：谈不上新举措，只是按照省委的要求做了一个环境资源审判改革。中央、省委对海南的定位是“两园一堂”，就是海南省第七次党代会提出的三大愿景：即全省人民的幸福家园、全国人民的美丽花园和中外游客的度假天堂。海南省委90年代就提出了生态立省、绿色崛起的发展战略，这两年强调得更严厉一些，特别是刘赐贵书记来了以后，中央批准海南首先做“多规合一”的改革试点。这个“多规合一”非常必要，因为以前的条条管理，农业、水利、土地、林业、海洋、城建，各作各的规划，如果各个规划的总面积加起来，恐怕有两三倍的面积。因此就造成了规划重叠，导致实际建设中每一个项目要跑不同的部门盖不同的章，你要批，我也要批，很容易形成相互推诿扯皮影响发展的局面。党中央国务院看到这个问题，由海南试点，规划全部按照国土面积，合起来究竟实际有多少，按照国家发展定位，哪些该做什么，统一做成一个规划。比如说海南能不能统一按一个大城市的规划来做？把现在各个县分散建设的基础设施建设统一起来？这个思路恰恰是从有效利用资源出发，有利于可持续发展的。就能立足于我们的生态保护、生态资源承载能力来做规划，达到可持续利用、有序利用。

在这样的情况下，作为业务部门，我们的职能是审判。通过审判，适用法律，惩治犯罪，制裁违规，维护诚信，鼓励创新，彰显公正。用我们的职责来为生态立省的战略服务，为“两园一堂”、国家给海南的定位服务，首先是保护好海南的青山绿水。

省委李军副书记很重视这一块。在去年年初的全省法院院长会上给我们提出了环资审判改革的要求。我们的环境资源审判庭已经成立了五年，但业务开展得不理想。怎么结合省委的发展定位，开拓工作局面，我们的考虑是，要以服务大局的要求，结合“多规合一”规划，结合生态立省战略重新规划我们的审判思路。经调研提出的方案，一是实行“三合一”审判，把破坏环境资源的刑事审判、民事审判、民告官的行政审判都归到环境资源审判庭里去。二是需要公检两家配合，对破坏环境资源的刑事案子提级管辖。三是打破行政管辖范围，按省内五大河流域实行流域管辖，先在自然保护区试点，拿海南最大最关键的鹦哥岭、霸王岭自然保护区，也是面积最大，最容易出现乱砍滥伐、盗伐行为的两个保护区建巡回审判法庭，做试点服务。这两个保护区也非常支持，现在已正常运转近一年。

“三合一”审判，特别是刑事审判最大的障碍在哪里？在破坏资源的鉴定，由谁做、谁做的最有权威、能够满足庭审证据要求，即什么是国家一级保护植物、二级植物，一级保护动物，二级保护动物，谁来鉴定？哪些机构有鉴定资质？原来海南没有一个统一标准，很容易在政法几家中产生一些歧义，对司法有效保护环境很不利。于是省委和政法委委托我们高院牵头，召集环资保护涉及的14个部门共同研究统一方案，就在我们高院五楼的审委会会议室。依照国家动植物保护的上位法规定，并结合海南省情，建立了专家和鉴定机构的评审委员会，推选有资质的单位和专家名单，由有权机关颁发证书，解决了我们以庭审为标准的证据标准问题。

证据问题解决了之后，现在已很顺利地运行。省委要求我们不要老试点，要尽快推广，我们现在已完成总结和推广方案制定，准备下半年全省全面推行，加大保护的力度。高院的环境资源审判庭，也需要适应提级审判的需要，加强审判力量。

通过这些方法、措施服务大局，为国际旅游岛建设、生态立省战略做好我们的司法服务。

《人民法治》：您是学哲学的，对法治文化的理解可能会更深、更全面，作为海南高院的院长，在法治文化建设方面是怎么考虑的？是怎么做的？

董治良：我觉得文化的概念比较宽泛，定义也不统一。文学家、社会学家的定义是不一样的，从大文化的概念来讲，应该包括政治、经济、哲学、伦理、法律等方方面面，就法治文化来讲，涉及到法律制度、法治体系和法治意识。再缩小一点，法治是法律体系、法律制度的司法落实，是贯彻落实。涉及到我们实务层面来讲，我觉得首先要有一个国家的法治意识，有一个法律制度意识，就是刚才讲的，你首先要尊崇这个制度，敬畏这个制度。只有这样，在落实、执行法律制度的时候，社会才能形成良好的司法环境，法官才有事业心、责任心、职业荣誉感。

我觉得我们的司法行为本身就包含了法治意识、法治观念，本身就体现了法治文化，法治实践又丰富了法治文化。

从我们自己的亲身感悟来讲，我们海南建省晚，规范迟，基础差一些。内地的各个省积淀较深，有很深厚的司法传统。所以至少在一个单位上，在这个系统容易形成一个统一的精神面貌，统一的行为规范。海南这方面的积淀就要薄一些，过去有些行为也不太规范，导致了对我们的司法效果、司法评价多有诟病。

我来了十年了，觉得首先是法律人应带头遵守国家法律制度。你是法院人，你是怎么遵守司法行为规则、司法行为准则的？你的司法行为体现的效果社会怎么评价？从这个角度出发，规章制度首先得建立起来。按照最高法院“以党建带队建促审判”的工作思路，法院的工作人员中共产党员占绝对多数，全省是84%的党员，高院是87%。如果说你真的把党建搞好了，党支部的战斗堡垒作用发挥起来，党员的先锋模范作用发挥起来，团员还有一批，何愁司法廉洁公正不显？我们又何必干得那么累？从这个角度来思考、规范我们的司法行为，就是规章制度先建立起来，审判流程管理建立起来，廉政风险防控措施、制度建立起来。坚持十年来已开始见效，至少现在明目张胆的违纪没有了，比如说开庭接电话、穿拖鞋等类似情况已基本杜绝。诉讼服务中心门难进、脸难看、事难办的现象从根本性上得到改变：进门一声问候，一张凳子一杯茶，有导诉员释明引领服务。视力不好，有不同度数的老花镜供选用；行动不方便，有轮椅；不喜欢喝饮水机上的矿泉水，有自动售货机，可以买饮料喝，我觉得这方面现在做到了贴心服务，体现了我党司法为民的宗旨。这是第一个方面，先把规则意识树立起来。

第二，规则重在落实，重在实效，重在因势创新完善。通过这十年来的努力，如对最核心的业务每年开展案件质量评查，已经连续六年了，现在我们已经到了审视案件质量评查制度本身的效用阶段。如“司改”以后已评查了两年，对出现的问题通报一下就过去了，合适吗？起到的效果是什么，会不会流于形式，评查出不合格的案件为什么不进行惩戒？另一方面，你抽出来的评查别人质效的法官有无这个资质，如没有资质资格还去评查人家的案子，人家服不服？你办的案子是那个样子，还来评查我？所以要建立审判业务专家库，对评查不合格的要落实惩戒措施，评查成果要转化到审判实务上，体现到实战培训上。比如培训中能不能找一些典型案例，组成几个不同的合议庭搞模拟审判，做出不同的裁决，大家来辩论，大家来讨论它。是你这个合议庭作的判决合乎这个案情的真实，还是我的？由参加培训班的法官来评议判案，这样实战培训效果更好。这就是对以往评查的反思。按往常就是对卷宗抽样翻翻，看看说说，指指毛病，发一个通报就可以了，那怎么行？起不到案件质量效率评查的作用。这也是法院文化建设，是法院文化积淀，久久为功，就能形成海南法院特有的法治文化传统，就会成为法律意识、法治精神。

第三，是以智慧法院建设创新法院文化建设。要达到先进省份兄弟法院的标准，如简易案件的法律文书自动生成系统的推广运用，类案的提示系统建设运用，你这个案子判的出毛病，系统在审判流程里就会提示你，某年某月某日，哪个省哪个县同样的案子是怎么判的，防止出现错案，防止司法尺度不统一。这就是最高法院周强院长讲的司法改革和信息化建设是推动法院工作的车之两轮、鸟之两翼。如果顺利的话，今年底可以把信息化建设的主干全部完成，升级兼容前面已经完成的系统，就可以切实实现海南法院智慧建设的跨越式发展，真正发挥它的作用。

第四，在司法实践当中，人民法院要体现国家法治精神。法官的司法行为实际上是国家法律制度的物化、形象化表现，人们通过法官、法院工作人员的行为来透视这个国家的法律制度，通过你的判决裁定来透视你的司法质量、公正度，形成社会行为导向。换言之，法治实践也在创造和体现着法治文化。

基于这样的考虑，这十年来，我们党组的做法，一是结合新二十年审判志的撰写，把我们的审判年鉴编纂起来，当然我是从2008年以后，以前的我实在没有精力去补了。后二十年再来写下一本审判志，把年鉴搬出来就行了，不需要像现在三级法院都得有一帮人，找资料，建一个班子，耗费大量时间来撰写。由于有了文化建设的意识，第二轮审判志，在海南我们是第一本通过审查，第一本印刷的，耗时三年，而前一本写了16年。

二是把我们的内刊《特区法坛》从双月刊改成月刊，从质量上进行提高。现在我们是国家图书馆收藏的百种收藏内刊。同时鼓励大家积极参加国家级和最高法院的理论研讨、理论课题招标，比如最高法院的理论课题招标，我们连续十三年中标。现在法官的专著多了，高院提供出版资金补助予以鼓励。如果获奖了，回来单位予以配套，你拿了多少，我回来补你多少，以此来鼓励大家的研究、创作积极性，养成海南法院的文化传统。

三是考虑海南孤悬海外，为开拓法官理论眼界，每年搞一次海南法治高端讲座，过去叫博鳌法治高端论坛，一年请12至15位知名专家，来传业解惑，让海岛上的法院人能及时把握国家法学前沿的脉搏。今年还要举办第八届。

四是积极参加如普法、法律六进、院校合作等文化活动。我们把普法理解为各个机关、社会各界支持审判工作，为我们营造司法环境，而不是觉得说给我们增加负担，搞审判的参加普法干什么？那是司法厅的工作，我们不是这样看的，我们认为是司法厅帮我们营造司法环境，所以我们积极参与。

五是把院史馆建起来。老法官们很看重这个，因为我们建省晚，各地的同志上岛支持，很希望留下点历史痕迹，这也是一种文化传承和文化积淀。

六是刻意做了一些文化标识，包括提炼院训、固定文化标识等。为增强高院的集体凝聚力，我们做了一个手印墙，每名干警印一个手印并签名，成为篮球场边的一道风景线。

通过这些文化建设活动，增强凝聚力，形成高院的集体荣誉感。这些一点一滴的法院小事，体现了咱们对法院文化建设的一份努力，一份作为。包括请故宫博物院专家帮我们设计LOGO，以后的任何公务用品、建筑和装备全部统一标识，体现我们海南法院自己的特色。

《人民法治》：刚才在说法治文化这一块的时候，您三次说到了这十年来海南法治建设取得的成绩，可以说您见证了整个过程。作为法治海南建设的践行者有着怎样的体会？您统揽海南法院工作的根本思想是什么？

董治良：我觉得首先还是中央、省委的领导，是中央依法治国总体方略指导，这是顶层设计。顶层设计非常重要，它是方向。四中全会的决定，就是顶层设计。中央政法委的改革框架十三条，我觉得也是顶层设计。没有这些顶层设计，难以形成统一的改革措施和改革行为，我们在基层也难有作为。

比如说中央规定领导干部不得干预案件，不得审批案件，只有党的十八大以后完全做到了。我觉得首先还是党中央对四个全面的战略和全面依法治国的要求，重视法治建设，通过“司改”改进法治建设。首先是党中央的整体布局和要求，其次是省委、省政府和相关机关的大力支持。不能说个人能力怎么样，主要靠组织，依靠党委工作，发挥我们党所特有的政治优势，离开党委领导，你寸步难行。

第二，我觉得在于有一批相信自己职业神圣感的职业共同体。没有这样一批对国家法治事业共同信仰的职业同仁群体一起来努力，靠个人谁也做不到。

第三，对上级工作部署的贯彻，一个要理解透彻，贯彻不走样，二要结合省情院情，从实际出发，符合司法规律。

第四，还要靠三级法院的干警共同努力。2007年我来的时候，全省不到3.6万件案子，2008年是4.8万，2016年是159186件，是2007年的4.21倍，办案法官还减少31.7%。最高人民法院周强院长今年在全国两会报告中提到我们的院庭长办案，提到我们的结案率，对人均办案增长率给予了充分肯定。没有大家对法治的坚守和热爱，很难完成日趋增长的审判执行工作任务。

第五，协调各方支持，形成一个良好的工作环境。因为法院生活在社会当中，不是就干你的活，不需要各界支持的。我们可能有幸获得了各个方面的大力支持，有了这个支持，有了大家的努力，现在做出了这么一点成绩。

《人民法治》：司法体制改革以来，您为海南法院系统的改革投入了很大的精力，您心目中或想象中法治的愿景是什么样的？

董治良：我的愿景是大家对法律制度都有一个敬畏心。首先大家要尊重、敬畏国家法律制度。其次，法律，包括我们司法，要体现公平正义，只有这样法院的判决裁定才能成为社会的行为导向。我们做这一行的人只是选择了一个职业，做得好了，可能大家会评价好一些，做得差的会评价差一些。我的第一个专业学的是哲学，法学是后来学的。偶然走上这条路，学哲学的人来做法律工作，一不小心到现在快退休了，也就变成终身守望天平了。希望能够尽自己的微薄能力，在海南把这个天平守护好、守望好就行了。当然，客观效果不一定能够达到自己的愿望。