政策工具视阈下中国创新驱动发展政策研究

李 丹，王 欣

(东北大学文法学院，辽宁 沈阳 100819)

政策工具视阈下中国创新驱动发展政策研究

李 丹，王 欣

(东北大学文法学院，辽宁 沈阳 100819)

尝试构建以政策工具、创新驱动过程为基础的二维度政策分析框架，分析创新驱动发展政策中存在的问题，以便提出具体、微观、有针对性的政策工具优化建议。经过分析发现，中国创新驱动发展政策存在不同类型政策工具使用不均衡、同类型政策工具中子工具使用不均衡、不同创新驱动过程的政策工具使用不均衡、各省市政策工具分布情况与中央趋同等问题。可通过优化政策工具体系、优化政策工具在创新驱动过程中的使用结构、因地制宜制定具有区域特色的创新驱动发展专项政策等措施解决。

政策工具；创新驱动过程；内容分析；创新驱动发展

1 研究综述

自党的十八大报告中明确提出创新驱动发展战略以来，学界关于创新驱动发展的研究逐年递增，这些研究主要集中于创新驱动发展的核心内涵、特征、战略设计、制度设计与选择以及政策设计与重构。在核心内涵层面，袁峥嵘等[1]认为创新驱动发展是指国家依靠自主创新，发挥科技对经济社会的支撑作用，大幅提高科技进步贡献率，实现经济社会全面协调可持续发展；另外，张来武[2]还认为创新驱动发展，是“以人为本”的发展、是为了人的发展、是打造“先发优势”的发展、是由企业家驱动的发展。在战略设计层面，邵彦敏等[3]运用优势理论，分析了知识产权与创新的互动关系，实现创新驱动发展，具体而言，要实施品牌战略、掌握具有自主知识产权的核心技术以及建立健全知识产权制度；李洪文[4]从发展理念、创新体制和政府职能三个维度，分析了中国实现创新驱动发展的战略；杨多贵等[5]则从技术预见的视角分析了实施创新驱动发展的技术战略选择，并认为绿色能源技术、数字制造技术和智慧地球技术是创新驱动发展的三大支撑动力。在制度设计与选择层面，李丹[6]认为应优化科技资源配置制度，建立企业主导产业创新的制度，完善协同创新制度，建立科学核算制度，完善创新型人才的培养和引进制度，营造创新文化氛围。在政策设计与重构层面，雍兰利等[7]提出中国创新政策重构强化的关键因素应设定为：创新驱动的核心环节——科技创新；创新驱动的核心实体——新兴产业；创新驱动的核心动力——动态能力。魏江等[8]从需求激励、政府采购、市场调节和创新环境四个方面提出了推动中国创新驱动发展的政策建议。

关于基于政策工具的创新驱动发展政策研究，由于中国实施创新驱动发展战略的时间较短，目前各省市创新驱动发展政策都是以《若干意见》为蓝本，学界目前对创新驱动发展政策的专门研究很少。基于政策工具视角研究创新驱动发展政策，李良成[9]构建了以基本政策工具、创新驱动发展战略政策驱动主体、创新驱动发展战略发展阶段维度为基础的三维度政策分析框架，全面分析了《若干意见》。

综上所述，关于创新驱动发展政策的研究，主要是围绕政策重构方法以及具体政策建议等方面，都是从政策的宏观环境出发，针对创新驱动发展面临的困境提出政策建议，所得到的政策建议也是从宏观角度出发，这种基于从宏观到宏观的视角，会存在创新驱动发展政策的研究较为宽泛、得到的结论或者政策建议不够客观和微观以及针对性不强等问题。相对而言，关于政策的内容分析，则是从具体的政策文本入手，基于从微观到微观的视角，可以针对具体的政策内容提出具体的优化建议，针对性较强，对于政策发展具有较强的借鉴意义。目前缺少针对创新驱动发展政策的内容分析，对政策文本的研究不够深入。因此，本文将对各省市的创新驱动发展专项政策进行内容分析，并结合政策工具对现有的创新驱动发展政策进行研究，针对现存的问题提出微观的优化建议，在一定程度上为日后创新驱动发展政策的工具选择、内容设计等方面提供一些参考意见。

2 政策分析框架构建

本文将政策工具与创新驱动过程维度相结合，一方面可以详细分析创新驱动发展政策中各个政策工具的使用分布情况，另一方面可以全面分析创新驱动发展政策中政策工具分布于创新驱动过程中的具体阶段，了解各个创新驱动阶段的政策工具使用分布情况。另外，由于各个创新驱动阶段的创新活动主体有所区别，通过将政策工具维度与创新驱动过程维度相结合，亦可分析出政策工具在不同创新活动主体的使用分布情况。

(1)政策工具维度：本文采用Rothwell等[10]提出的政策工具分类法，将政策工具维度分为环境型、供给型和需求型政策工具。环境型政策工具是指政府通过制定创新驱动发展的目标规划、提供财税金融支持、制定颁布保护创新驱动发展的法规以及因地制宜、因时制宜的策略性措施，实现系统协调发展，为落实创新驱动发展战略营造良好的外部环境。供给型政策工具是指政府通过对科技信息资源、人力资源、资金资源、基础设施、公共服务等要素的直接扩大供给，增加和提升各项要素的供给数量和质量，从而推动创新驱动发展的进程，供给型政策工具为创新驱动发展提供推力。需求型政策工具是指政府通过采购、贸易管制、外包和设立海外机构等工具刺激市场需求，尽量减少市场的不确定性，为创新驱动发展营造较为稳定的市场环境，从而拉动技术创新和新产品开发，为创新驱动发展提供拉力。

(2)创新驱动过程维度：蒋玉涛等[11]将创新驱动发展分为资源投入阶段、创新活动阶段和驱动经济社会发展阶段，并总结出创新驱动过程模型。在此基础上，夏天[12]将该过程简化为创新前端驱动、过程驱动和后端驱动三个阶段。本文采用创新驱动的三阶段理论，构建创新驱动过程维度。前端驱动是创新资源投入阶段，在人力资本积累、基础设施建设以及资金等方面均需大量投入，此阶段的投入服务于基础研究，目的是为了促进原始性创新。过程驱动是创新投入转化为创新产出阶段，即科技成果转化阶段，主要包括知识创造和应用扩散，强调多元主体协同创新以及科技创新资源合理配置。后端驱动是高技术产业化及驱动经济社会发展的阶段，创新主要体现在产品创新和管理创新等方面，企业成为创新驱动的主导力量，市场竞争度、成熟度和开放度会直接影响创新驱动力。

结合政策工具维度和创新驱动过程维度的内涵和特征，本文构建了二维分析框架，以全面分析中国创新驱动发展政策的政策工具使用情况以及各个创新驱动过程维度的政策工具使用情况，如图1所示。

3 创新驱动发展政策工具使用分析

本文从中华人民共和国科学技术部、各省市科技厅、科学技术委员会等政府官方网站，搜集、整理并筛选出包括中共中央 国务院、甘肃、福建、广东、内蒙古、河南、吉林、云南、四川、辽宁、山西、黑龙江、山东、江西、重庆等中央、省、自治区、直辖市在内的15份创新驱动发展专项政策。政策样本选取的依据有两个：一是从发布时间角度，本文选取的政策样本时间跨度为2012年底即十八大报告明确提出实施创新驱动发展战略以来，至2016年7月底；二是从政策内容角度，本文选取的政策样本均为创新驱动发展专项政策。综上所述，未选用其他省市政策样本的原因主要有：颁布时间不在本文的时间跨度内；未公布创新驱动发展专项政策；只公布了针对某一领域的创新驱动发展专项政策。政策名称如表1所示。

图1 二维度政策分析框架

序号政策名称1中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见2中共甘肃省委甘肃省人民政府贯彻落实《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略若干意见》的实施意见3福建省人民政府关于印发实施创新驱动发展战略行动计划的通知4中共广东省委广东省人民政府关于全面深化科技体制改革加快创新驱动发展的决定5内蒙古自治区人民政府关于实施创新驱动发展战略的意见6中共河南省委河南省人民政府关于深化科技体制改革推进创新驱动发展若干实施意见7中共吉林省委吉林省人民政府关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的实施意见8中共云南省委云南省人民政府关于加快实施创新驱动发展战略的意见9中共四川省委四川省人民政府关于实施创新驱动发展战略增强四川转型发展新动力的意见10辽宁省人民政府关于印发辽宁省科技创新驱动发展实施方案的通知11山西省人民政府关于印发国家创新驱动发展战略山西行动计划(2014—2020年)的通知12黑龙江省人民政府关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的实施意见13中共山东省委山东省人民政府关于深入实施创新驱动发展战略的意见14中共江西省委江西省人民政府关于深入实施创新驱动发展战略推进创新型省份建设的意见15重庆市科委下发重庆市深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略行动计划(2015—2020)

本文按照“政策文本编号”—“政策大类”—“具体条款(或某句话)”定义分析单元，比如“1-4-6”表示第一个政策文本《若干意见》中第四大类“强化金融创新的功能”中的“完善外商投资创业投资企业规定，有效利用境外资本投向创新领域。”分析单元编码结果如表2所示。

表2 创新驱动发展政策分析单元编码

3.1 政策工具维度分析

据统计，15个创新驱动发展专项政策共应用了1587次政策工具，其中环境型政策工具共用了753次，占总体的47.45%；供给型政策工具共用了744次，占总体的46.88%；需求型政策工具共用了90次，占总体的5.67%。

总体看来，在各省市创新驱动发展专项政策中，环境型政策工具和供给型政策工具应用较多，而需求型政策工具应用较少。这表明，政府倾向于通过间接影响的方式，不断优化创新驱动发展的外部环境，推动创新驱动发展战略的实施。而需求型政策工具使用频率较低，会导致创新驱动发展缺乏稳定的市场环境，创新意愿和创新成果会受到市场的不确定性影响，不利于原始创新的开展以及科技成果的转化。

在所有的政策工具中，各项政策工具的使用频数占政策工具使用频数总数的百分比分别为：目标规划7.50%，金融支持11.09%，税收优惠2.39%，法规管制7.62%，策略性政策18.84%，科技信息支持2.14%，人力资源培养16.70%，资金投入6.49%，基础设施建设12.60%，公共服务8.95%，政府采购1.83%，贸易管制0.44%，外包2.71%，海外机构0.69%。

当前各省市的创新驱动发展专项政策在产业技术联盟、区域创新政策、协同创新、制度变革等战略设计层面，人才引进、培养、激励以及高技术产业园区建设、共性技术研发平台、重点实验室建设等基础设施层面，具备了较为广泛的政策措施分布，重在为科技型中小企业提供扎实的基本生存条件，而对基础研究、科技型中小企业的后续发展的扶持力度不够，即重视前端控制，忽视过程控制。这也印证了目前的创新驱动发展政策，不够重视需求型政策工具，而是聚焦于为创新驱动发展营造一个良好的外部环境。

在环境型政策工具中，策略性政策的使用频数占环境型政策工具使用频数的百分比为39.41%，金融支持占23.37%，法规管制占16.07%，目标规划占15.80%，税收优惠占5.05%。

在供给型政策工具中，人力资源培养的使用频数占供给型政策工具使用频数的百分比为35.62%，基础设施建设占26.88%，公共服务占19.09%，资金投入占13.84%，科技信息支持占4.57%。

在需求型政策工具中，外包的使用频数占需求型政策工具使用频数的百分比为47.78%，政府采购占32.22%，海外机构占12.22%，贸易管制占7.78%。

3.2 创新驱动过程维度分析

创新前端驱动维度中政策工具的使用频数是666，占政策工具总使用频数的41.97%；创新过程驱动中政策工具的使用频数是192，占政策工具总使用频数的12.10%；创新后端驱动中政策工具的使用频数是729，占政策工具总使用频数的45.94%。

当前各省市颁布的创新驱动发展专项政策中，政策工具广泛分布于创新前端驱动和创新后端驱动，即注重创新资源的投入，以期促进基础研究和原始创新；注重高技术产业化和驱动经济社会发展，通过改革科技体制和改变管理方式，来改善创新环境。然而，在创新过程驱动阶段的政策工具分布相对偏少，在科技成果转化、科技资源宏观统筹和配置、产学研等创新主体的协同创新等方面不够重视，忽视科技成果转化将不利于高技术产业化。

3.3 二维度交叉分析

在创新前端驱动阶段，政策工具累计使用666次，其中环境型政策工具共被使用了200次，占30.03%；供给型政策工具共被使用了449次，占67.42%；需求型政策工具共被使用了17次，占2.55%。可以看出，在创新前端驱动阶段，供给型政策工具被频繁使用，这是由于该阶段主要体现为创新资源投入，需要在人力资源、资金、基础设施等方面大量投入，所以在该阶段供给型政策工具被频繁使用是符合该阶段的主要特征。

图2 创新前端驱动阶段不同政策工具使用频数占总数比例雷达图

据图2，在创新前端驱动阶段，人力资源培养、基础设施建设、金融支持和资金投入等环境型以及供给型政策工具得到广泛应用，而需求型政策工具的应用程度很低。这说明各省市在创新投入和基础研究阶段，注重创新型人才的引进、培养和激励，不断完善基础设施建设，建设重点实验室，搭建协同创新平台，加大资金投入力度，这顺应了创新前端驱动的要求，符合该阶段主要特征。但是，未能充分运用其他有益于该阶段的政策工具，如科技信息支持、外包、海外机构等。

在创新过程驱动阶段，政策工具的使用频数为192，其中环境型政策工具共使用了83次，占总数的43.23%；供给型政策工具共使用了81次，占总数的42.19%；需求型政策工具共使用了28次，占总数的14.58%。

图3 创新过程驱动阶段不同政策工具使用频数占总数比例雷达图

据图3，在创新过程驱动阶段，策略性政策、人力资源培养以及外包等政策工具得以较为广泛的应用，而政府采购、贸易管制、海外机构等需求型政策工具的应用频率很小。这说明各省市在科技成果转化阶段，重视搭建协同创新平台，积极建设产业技术联盟，提升创新资源配置效率，努力实现资源共享，另外各省市积极将研发计划委托企业、高校及科研院所、民间科研机构，以提升第三方的研发实力。同时，依托专业机构管理科研项目，体现出对具体事务管理权限的下放。另外，部分科技成果的使用权、处置权和收益权下放给项目承担单位，以增强第三方的研发意愿。这些都符合创新过程驱动阶段的特征。

在创新后端驱动阶段，政策工具的使用频数为729，其中环境型政策工具共使用了470次，占总数的64.47%；供给型政策工具共使用了214次，占总数的29.36%；需求型政策工具共使用了45次，占总数的6.17%。

图4 创新后端驱动阶段不同政策工具使用频数占总数比例雷达图

据图4，在创新后端驱动阶段，策略性政策和法规管制这两项政策工具的使用频率明显高于其他政策工具使用频率，公共服务、金融支持、目标规划、人力资源培养等环境型和供给型政策工具的使用频率较为接近。然而，贸易管制、海外机构、税收优惠、外包、政府采购、资金投入、科技信息支持等政策工具的使用率相对较低。这说明在高技术产业化及驱动经济社会发展的阶段，各省市主要是通过管理创新，改变管理方式和发展方式，并制定和出台一系列法律法规，规范市场上的创新活动和创新行为，维护市场的公平竞争秩序，为创新驱动发展营造良性的市场竞争环境。另外，各省市也注重引入和培养专业的管理人才、为创新主体提供专业科技服务和综合科技服务、制定高技术产业发展目标和规划等措施，落实创新驱动发展战略。但是，政府的扶持力度不够，虽然在创新后端驱动阶段，企业是创新驱动的主导力量，但是仍有一部分创新需求源于政府采购，比如汽车行业的新能源公共汽车、新能源汽车配套的充电桩等公共基础设施，这些公共产品，市场上私人很少有意愿和能力购买，这就需要通过政府采购的方式来开辟、维护和扩大市场需求，支持和促进企业的技术创新活动。

4 创新驱动发展政策工具使用中存在的问题

4.1 不同类型政策工具使用不均衡

当前各省市创新驱动发展专项政策中，较为广泛使用环境型政策工具和供给型政策工具，而需求型政策工具使用不足。

中国传统的经济增长方式主要依靠投资和出口拉动，然而近年来，投资驱动日显艰难，虽然高投资率是多年来经济高速增长的重要因素之一，但是在基础设施布局初具雏形、社会需求萎缩以及生产能力过剩的情况下，投资驱动难以再对经济增长起到显著的拉动作用；外贸出口持续疲软，根据国家统计局公布的年度数据，2014年中国的外贸依存度是41.55%，2013年该值为43.9%，2012年该值为45.71%，中国近三年的外贸依存度逐年下降，外贸出口情况不容乐观。另外，2009—2013年，规模以上工业企业的新产品出口收入占新产品销售收入的比重分别为24.7%、17.6%、20.1%、19.8%和17.8%，整体呈下降趋势，企业技术创新产品出口持续疲软。新形势下，关于中国经济增长的“三驾马车”，国家主席习近平指出要“促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变”。可见，需求在中国经济增长中会产生重要影响。

当前各省市对需求型政策工具不够重视，对政府采购和贸易管制等内容涉及很少，不利于中小型创新企业的生存和发展，不利于新兴领域的市场稳定；注重引入海外机构到国内，而忽视设立本国的海外机构，一味的知识和技术输入，而缺少知识和技术的输出，不利于激发本国企业的创新意识，不利于提升本国技术创新的国际竞争力；子工具中的外包未能得到重视，研发计划和项目的下放力度不够，不利于充分利用第三方研发机构的创新资源，不利于提升其创新能力。

4.2 同类型政策工具中子工具使用不均衡

在环境型政策工具中，被使用最多的是策略性政策，占内部百分比为39.71%；被使用最少的是税收优惠，占内部百分比为5.05%。在供给型政策工具中，被使用最多的是人力资源培养，占内部百分比为35.62%；被使用最少的是科技信息支持，占内部百分比为4.57%。在需求型政策工具中，被使用最多的是外包，占内部百分比为47.78%；被使用最少的是贸易管制，占内部百分比为7.78%。

某项政策工具的使用频率较高，并不能认为这是一个问题，而有可能是落实创新驱动发展战略的实际需要造成的。然而，这并不代表可以轻视其他行之有效的政策工具。譬如，在环境型政策工具中，轻视税收优惠，将不利于减轻企业负担；在供给型政策工具中，科技信息支持这一政策工具应用的很少，未能为创新主体提供国内外关于创新驱动发展的技术信息，科技信息资源的获取和流通相对闭塞，易造成科技信息不对称，创新主体无法及时获取最新的信息而产生盲目创新的结果，在一定程度上会产生资源浪费的不利影响；在需求型政策工具中，轻视贸易管制和海外机构，重视创新知识和技术的输入，而不重视知识和技术的输出，不利于提升本国的创新国际竞争力。

4.3 不同创新驱动过程的政策工具使用不均衡

当前各省市的创新驱动发展政策工具主要分布于创新前端驱动和创新后端驱动，而在创新过程驱动中政策工具使用频率较低。当前各地区聚焦于大量投入创新资源、完善创新基础设施建设以及扩大创新产业规模，而对优化配置创新资源、科技成果转化的政策支持力度不足。2013年12月21日，中国国家发展和改革委员会副主任张晓强曾公开表示，中国的科技成果转化率仅为10%左右，远低于发达国家40%的水平。当前，存在重视研发、基础研究、论文，而轻视成果转化、应用研究以及专利有效性和实用性的问题。

创新过程驱动，作为创新前端驱动和创新后端驱动的过渡阶段，具有重要作用。轻视科技成果转化，将不利于基础研究转向应用研究，大量的成果仅能停留在理论阶段，而无法产生实际效用。科技成果转化不足，也将对高技术产业化的规模和质量产生不利影响。

4.4 各省市政策工具分布情况与中央趋同

首先，将《若干意见》中的政策工具分布情况单独做一个统计，并将统计结果与全国整体的情况做一个对比(见图5)。从折线图可以看出全国整体的各项政策工具分布情况与中央的各项政策工具分布情况走向基本一致，分布形势趋同。中央的创新驱动发展专项政策中，某项政策工具使用的频率高(或低)，则各省市对该项政策工具的使用频率也较高(或低)。

图5 全国整体和中央不同政策工具使用频数占总数比例折线图

其次，从政策工具分布的不同创新驱动过程来看，中央和全国整体的创新驱动发展专项政策中，政策工具普遍分布在创新前端驱动和创新后端驱动，而在创新过程驱动阶段的政策工具使用频率较低，在这一点上，两者存在趋同的情况(见图6)。

图6 全国整体和中央政策工具在不同创新驱动过程中的分布情况折线图

各省市政策工具分布与中央趋同，一方面可以说明地方的创新驱动发展专项政策能够贯彻中央的创新驱动发展专项政策的精神，但是另一方面，则产生了地方政策照搬照抄中央政策的问题，各地的创新驱动发展专项政缺少地方特色，无法有效解决当前地方所面临的创新驱动发展过程中存在的问题。个别省市只是将中央政策中的关键数据替换了一下，而其他内容与中央政策相似度很高。具体来说，一是把贯彻落实中央的创新驱动发展专项政策直接当成本地的政策，而不顾本地实际是否适应；二是把对学习借鉴其他地区尤其先进地区创新驱动发展专项政策简单平移，既没有创新，又缺少根据本地实际制定具有针对性的创新驱动发展专项政策内容；三是部分地区的创新驱动发展专项政策缺少针对本地优势产业或主导产业的政策工具。不仅没有突出本地特色和实际需要解决问题，而且不够具体，操作性不强，致使中央和地方很多创新政策难以落实，执行效果不明显。

5 创新驱动发展政策工具优化建议

5.1 优化政策工具体系

一方面，应重视需求型政策工具的作用。首先，加大政府采购自主创新产品的力度。细化政府采购目录，制定符合创新驱动发展的目录内容，区分重点行业和领域，选择重大产品实施，如中国的高铁技术、核电、新能源技术等。其次，鼓励以外包形式将部分研发、管理和服务等活动下放给第三方机构。继续向社会开放研发项目，广泛吸纳企业、高校、研发机构以及大众参与到研发项目中，整合利用各方优势资源，盘活存量，提升第三方机构的研发实力。同时，部分科技成果的使用权、处置权和收益权下放给项目承担单位，以增强第三方的研发意愿。另外，依托专业机构管理科研项目，负责受理项目申请、组织项目评审立项、过程管理和验收等事务，政府不再直接管理具体事务，而是将重点放在宏观、规划、政策、布局和监督上。最后，积极设立海外机构，利用国外创新资源，提升本国创新驱动能力。鼓励和支持创新能力较强的企业通过独资的方式设立海外机构，这样企业可以独立控制海外机构的运营，防止技术外泄；鼓励和支持创新能力较弱的企业通过合资的方式设立海外机构，这样可以通过国外当地的合作伙伴来熟悉和适应当地环境，并且利用当地合作伙伴的渠道构建关系网络，迅速打开国外合作的新局面。

另一方面，优化环境型和供给型政策工具的使用结构。首先，注重运用其他行之有效的政策工具。譬如，在环境型政策工具中，充分运用目标规划，制定创新驱动发展的关键指标，定期总结各地关于创新驱动发展的执行情况，充分挖掘其存在的优势和劣势，提出相应的改进措施，另外，还应注意比较各个地区创新驱动发展情况的年度趋势，根据上一时期的情况制定下一时期的目标规划。在供给型政策工具中，加大科技信息支持力度，政府收集整理国内外关于创新驱动发展的技术信息，构建信息网络，整合各数据库的资源，建立完善产品目录，为创新驱动发展提供公共科技支持和信息服务，促进科技信息资源共享，减少和避免信息不对称的现象。其次，细化策略性措施和人力资源培养的政策工具内容。这两项政策工具被应用的最为广泛，并不能说明其中存在问题，而是现实需求所致。因此，不能片面建议减少这两项政策工具的使用次数，而是要根据现实需求，不断优化和细化这两项政策工具的内容，以适应创新驱动发展的新要求。譬如，通过建立以绩效为导向的创新资源配置机制，细化策略性措施；为了细化人力资源培养的内容，可以通过不断完善政产学研用一体化的机制，促进合理的人才流动，实现创新人才在政府科技行政部门、高校科研机构以及企业研发机构等岗位的轮岗学习和工作，提升创新人才的决策能力、理论修养和创新能力。

5.2 优化政策工具在创新驱动过程中的使用结构

第一，加大政策工具对创新过程驱动阶段的支持力度。2016年2月26日国务院印发了《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》。可见，科技成果转化受到高度重视。然而，从目前各地的创新驱动发展专项政策来看，涉及到科技成果转化的条款较少。因此，应着力推进各个创新主体互动和资源的整合配置，建立以创新资源共享为基础的协同创新机制。首先，应运用“互联网+”的发展模式，规划共建区域科技信息高速公路，协同共建科技信息网、公共基础设施信息网等，加快区域间科技信息交流，提高信息流动速度和交换效率。创新驱动发展模式要突破传统观念，大力发展和运用物联网、云计算、大数据、智能控制等新兴技术模式[13]。其次，制定区域技术路线图，围绕产业链进行区域协同创新，应组织区域政府机构、高校、科研院所、科技协会的专家对区域产业进行深入调研、系统分析、科学规划，明确各个片区在技术创新中的资源优势、产业优势和区位优势等，合理规划各个片区在区域协同创新中的技术分工，使区域协同创新的上游、中游和下游得以对接。再次，协同建立共性技术研发平台和研究基地，将基础研究与产品和市场相结合，借鉴企业的发展理念和运作模式，应集中优势资源，致力于研究新兴产业、新能源技术、传统产业升级等新兴领域，突破现有的技术瓶颈，打造推动区域技术创新和产业发展的新动力引擎。最后，优化区域协同创新的政策环境，应完善战略-战术的政策体系，制定区域协同创新的中长期发展规划，制定相应的金融、税收、人才、土地等配套政策，制定具体的行动计划。

第二，重视人力资源培养对科技成果转化和产业化的作用。对于技术型人才，要能够将抽象的理论成果转化为具体的客观实物，既要有扎实的理论基础，又要有灵活的实际操作能力。从培养潜在的技术型人才角度来看，需要加快部分普通高等学校向应用技术型高等学校转型，开展校企联合招生、联合培养试点，拓宽校企联合育人的渠道。分类改革研究生培养模式，探索科教结合的学术学位研究生培养新模式，扩大专业学位研究生招生比例，增进教学与实践的融合。从培养现有的技术型人才角度来看，建立健全科研人才双向流动机制，允许高等学校和科研院所设立一定比例流动岗位，吸引有创新实践经验的企业家和企业科技人才兼职。试点将企业任职经历作为高等学校新聘工程类教师的必要条件。符合条件的科研院所的科研人员经所在单位批准，可带着科研项目和成果、保留基本待遇到企业开展创新工作或创办企业。对于管理型人才，就是要培养企业家、经理人等管理人员的管理创新能力，提升企业管理水平。完善创新型企业家、高技能人才培养模式和评价机制，实行积极的政策激励措施，将其纳入省优秀专家、享受省政府特殊津贴等评选推荐范围。深入实施千名企业家培育计划，大力提升企业经营管理人才素质，培育造就优秀企业家、职业经理人、市场开拓人员、自主创业者和优秀团队。

第三，鼓励海外机构注重研发并开拓国外市场。扩大境外合作交流，鼓励和支持有条件的企业到境外设立、兼并和收购研发机构，支持企业与境外研发机构开展产学研合作，引进或共建分支研发机构等创新载体，探索建设国际联合研究中心、国际技术转移中心。支持国内有实力的企业和科研院所在海外设立研发机构，充分利用国外发达国家的市场环境进行技术研发、产品开发和设计以及市场拓展，以提升中国创新产品的出口份额，由“中国制造”向“中国创造”转型，打造若干国际品牌，从而形成中国高技术产品的品牌效应并提升创新国际竞争力。

5.3 因地制宜制定具有区域特色的创新驱动发展专项政策

创新资源丰富地区，应聚焦基础研究和原始创新。加大创新资源的投入力度；建立国际科技信息共享平台，充分掌握国际先进技术信息，争取形成先发优势，具体而言，就是要靠战略力量引领未来发展、领军企业带动行业发展、中心地区带动全局发展[14]；搭建共性技术研究、基础研究等公共服务平台，整合各方研发资源，充分发挥不同创新主体的研发优势；充分利用外包这一政策工具，在吸纳第三方参与研发活动的同时，也适度将非研发业务外包，节省内部管理费用，集中资金用于基础研究和原始创新。

创新资源稀缺地区，应聚焦科技成果转化。对于创新资源稀缺地区，由于开展基础研究的成本较高，创新驱动发展专项政策可以聚焦于科技成果转化。构建“政产学研用”一体化机制，强化对市场环境和用户需求的反应灵敏度，引导高校、科研机构和企业协同创新，理顺高校、科研机构和企业的责任，引导高校加强基础研究，科研机构加强应用研究，鼓励企业设立独立的研发机构，将原始创新产出转化为高技术产品。从低端生产、制造向中端生产、制造转变，由低端“代工”转型为中高端“代设计”，在该阶段同样应开发核心生产制造技术，采用新工艺，不断提高科技成果转化能力。

创新资源稀缺、市场相对活跃地区，应聚焦发展高技术产业。可以考虑通过完善基础研究和应用研究的公共基础设施建设，提升对创新型企业的公共服务质量，吸引本辖区外的高技术企业在当地设厂、搭建研发基地，从而形成产业集聚；利用本地区的市场活跃度，完善资本市场、产品市场和技术交易市场，聚焦高技术产品的销售和售后服务；营造公平的市场竞争环境，政府强化依据标准监管，严厉惩处垄断行为和不正当竞争行为，强化风险管理，广泛运用科技手段进行监管。

[1]袁峥嵘，杜霈.我国实现创新驱动发展战略的路径分析[J].改革与战略，2014,30(253)：48-51.

[2]张来武.论创新驱动发展[J].中国软科学，2013(1)：3-4.

[3]邵彦敏，李锐.优势理论分析框架下的创新驱动发展战略选择[J].当代经济研究，2013(10:)：77-78.

[4]李洪文.我国创新驱动发展面临的问题与对策研究[J].科学管理研究，2013，31(3)：29.

[5]杨多贵，周志田.创新驱动发展的战略选择、动力支撑与红利挖掘[J].经济研究参考，2014(64)：5-8.

[6]李丹.辽宁创新驱动发展的制度保障研究[J].东北大学学报(社会科学版)，2014，16(1)：73-74.

[7]雍兰利，赵朝霞.面向创新驱动发展战略的中国创新政策重构[J].科技进步与对策，2015，32(11)：100.

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(责任编辑 刘传忠)

Innovation-Driven Development Policies of China——Based on Policy Tools

Li Dan，Wang Xin

(College of Humanities& Law，Northeastern University，Shenyang 100819，China)

The paper established two-dimension policy analysis framework on the basis of policy tools and innovation-driven processes，to analyze the existing problems in innovation-driven development policies，for putting forward specific，microcosmic and pointed suggestions.Results of content analysis show that unbalanced policy tools usage frequency lies in different types of policy tools，different innovation-driven process and sub-tools of the same type of policy tool.Besides，the distribution of policy tools in different provinces and municipalities is same as central government.Suggestions are as followed：optimizing the policy tool system；optimizing the utilization structure of policy tools in different innovation-driven processes；making innovation-driven development policies according to the regional characteristics.

Policy tools；Innovation-driven process；Content analysis；Innovation-driven development

教育部人文社会科学研究青年基金项目“创新体系国际化背景下中国技术创新政策选择研究”(11YJC630091)，辽宁省教育厅人文社会科学研究项目“辽宁文化技术创新体系建设研究”(W2014046)。

2016-10-27 作者简介：李丹(1978-)，女，河北秦皇岛人，东北大学文法学院副教授；研究方向：公共政策。

G322.0

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