如何防控烟草专卖市场监督检查中的法律风险

胡贤

摘要：在烟草专卖市场监督检查中，如果执法人员不注重执法细节，很容易引起法律风险，本文通过正确识别烟草专卖市场监督检查细节中存在的法律风险点。积极探索预防、控制与规避市场监督检查中法律风险的有效措施。做好烟草专卖行政执法法律风险防控工作。树立烟草专卖行政执法良好的社会形象。

关键词：防控 市场监管 法律风险

在烟草专卖行政执法过程中，由于受人员素质、外部环境等因素的影响以及对法律法规规定理解的偏差，执法随意性变大，时有出现违法许可、违法调查、违法处罚等情形，由此引发行政复议、行政诉讼案件，甚至引起社会舆论的关注，严重影响烟草专卖行政执法良好的社会形象。因此，正确识别和有效防范烟草专卖行政执法中可能出现的法律风险，有效管控和规避法律风险就成了各级烟草专卖行政主管部门高度重视并强力推进的工作。

一、法律风险的含义

法律风险是指因执法不当、贯彻执行政策有偏差、制定细则或办法不正确、人员素质差异或监管不到位等原因，导致行政管理或执法事务违法的可能性。行政执法法律风险是法律风险的一种表现形式，是法律风险在行政执法领域中的具体体现。

二、烟草专卖市场监督检查细节中存在的法律风险点

烟草专卖执法人员在实施烟草专卖行政执法监督检查权时面临着刑事责任风险、行政责任风险和民事责任风险等法律风险，通过加强教育、提升素质、规范执法、执法建设和法制监督等多种途径有效防范、控制和规避可能发生的法律风险。但在日常的烟草专卖行政执法工作中，由于专卖执法人员不注重执法细节和规避法律风险意识不强，抱有侥幸心理，往往会引起法律风险发生。

（一）烟草专卖市场检查执法过程中执法主体及执法人员无资格执法

虽然“持证检查”已深入人心，但在烟草专卖市场检查过程中仍然有一些执法细节存在法律风险。一是在当前的执法队伍中存在一定数量的临时聘用人员或新上岗人员，在没有检查证的情况下到零售户店中实施监督检查。其中包括多种情形，有的是入户走访“服务人员”，自身认为入户走访签字属于服务行为，不存在执法行为；有的是“尾随”持证执法人员身后做“旁观人员”，只是做一些检查记录、信息搜集，认为没有实际参与执法过程；有的是处理市场举报等临时工作的“应急人员”，在执法部门接到举报时，执法人员在执行其他任务而调用无证人员处理举报的实地调查工作；二是为有力监督执法人员的市场监管工作，行政主管部门内设的考核机构到零售户店中实施检查，查看执法人员日常走访签字和零售户守法经营情况。虽然将执法工作纳入考核能够有效激励执法人员规范执法，但部门考核人员无检查证件入户实施检查时也存在了法律风险；三是执法人员到商住两用性质的零售户中实施检查，查看卷烟零售户住所区域时在未经零售户允许或者跟随的情况下实施检查，随意翻动其私人物品造成零售户抵触情绪，从而引起零售户的举报、投诉等。

（二）烟草专卖市场检查执法过程中执法人员的“作为”侵犯被检查人合法权益

在市场检查执法过程中执法人员忽视执法细节的一些“作为”侵犯了被检查人合法权益，具体有以下几点：一是在运用烟草零售市场检查“APCD”工作法搜集零售户基础信息做市场分析，如搜集零售户库存情况。执法人员在零售户不配合情况下强制清点库存，或者零售户不在场情况下私自清点都会引起法律风险；二是执法人员在许可证后续管理、市场检查中发现零售户有违法违规经营卷烟行为时会当即采取拍摄涉案卷烟照片、许可证照片等形式固定各类证据。在取证的照片中有的会将当事人拍入照片，有的将旁观人员拍入照片，这些照片除了作为案卷的影像证据使用外，往往还作为网站政务信息或粘贴在法律宣传展板等做信息、宣传和教育使用，这样侵犯了公民的肖像权，也是一大法律风险隐患。

（三）烟草专卖市场检查执法过程中执法人员的“不作为”侵犯被检查人合法权益

同时，在市场检查执法过程中执法人员忽视执法细节的一些“不作为”侵犯了被检查人合法权益，具体有以下几点：一是入户检查或者走访服务不按照规定佩戴执法徽章、出示检查证件引起法律风险；二是在先行登记保存涉嫌违法卷烟等证据时采取了行政强制措施进行先行登记保存，在程序存在法律风险：在案件查处过程中，执法人员有时先开具《先行登记保存通知书》给当事人，后向行政机关负责人报告补充先行登记保存审批手续，程序上与法律相违背；三是执法人员在实施先行登记保存时未履行告知当事人权利、听取当事人陈述和申辩的义务，例如执法人员对于当事人关于涉案卷烟是自己使用或者礼品赠送而来等卷烟来源说辞不予理会，很容易引起当事人的复议或起诉。

三、预防与控制烟草专卖市场监督检查细节中法律风险的措施

烟草专卖行政主管部门必须高度重视行政执法法律风险识别和防控工作，充分做好风险识别、预防、控制，最大限度地减少法律风险和化解因风险引发的违法事件造成的不良社会影响，在正确识别烟草专卖行政执法法律风险点的基础上，除了要正确做到严格遵守法定时限、严格遵守法定程序、证据取得确实充分、处罚结果公正合法、处罚执行依法依规外，在烟草专卖市场监督检查细节中，必须采取以下防控法律风险的有效措施。

（一）加强教育培训，提高人员素质

执法人员应加强法律法规学习，认识法治的重要性，在学法、懂法的基础上用法、守法，系统的学习法律原理，掌握法学精髓。除学习烟草专卖法律法规等行业内法律外，还应重点学习行政许可法、行政强制法、行政处罚法、行政诉讼法、行政复议法等法律及程序，通过不断的学习、不断的总结，掌握执法过程中各环节的执法要求，在执法中依法依规依程序，将法律法规理论知识与实际工作融会贯通，从而提高执法工作水平。

（二）做好法治宣传，加强法律监督

定期适时向社会、广大卷烟零售户开展法治宣传是有效规避法律风险的重要途径之一。以“3.15”、“6.29”、“12.4”等重大宣传日为契机，以开展“送法下乡”、办公场所设立固定咨询点、烟草法治宣传网站等形式创新法治宣传载体，结合辖区内广大卷烟零售户及消费者的特点，有计划的精心选择宣传内容，突出宣传重点和特点，加强日常走访宣传，切实增强宣传活动的针对性、实效性，营造浓厚的烟草专卖社会氛围。通过大力宣传贯彻落实烟草专卖法律、法规，自觉接受社会公众对烟草专卖行政执法工作的监督，提高社会公众及卷烟零售户对烟草专卖执法的认可度、知晓度、配合度和满意度。

（三）规避法律风险，增强防范意识

开展烟草专卖法律风险防控工作，认真梳理烟草专卖执法工作中各个岗位、各个程序、各个环节的法律风险点，强化依法行政、预防烟草专卖行政执法风险教育，针对风险点加强学习与敏感效应，使得防范法律风险内化为执法人员的意识，成为自觉的规范执法行为，从根本上降低执法法律风险。定期开展法律风险防控学习培训讨论会，执法人员相互交流执法案例、学习先进和汲取经验，共同提高和进步。

（四）注重细节管理，规范执法行为

“细节决定成败”，基层专卖执法人员是烟草专卖行政主管部门与卷烟零售户直接接触的一线人员，代表着烟草部门的形象。执法人员应当通过注重每一个执法细节，加强执法细节管理，规范执法行为，为烟草专卖行政执法树立良好的执法形象。一是统一着装，佩戴执法徽章；二是入户亮证，说明来意；三是执法检查，先经允许；四是登记保存，告知权利；五是牢记禁令，文明用语；六是做好记录，签字确认；七是履职服务，表示谢意。

要严令禁止烟草专卖行政执法主体及执法人员无资格执法行为。烟草专卖执法检查证件是執法人员表明执法身份的“身份证”，不能在任何情况下无证执法检查。对于临时聘用人员和新上岗人员可以采取调换岗位等方式，考核机关可以委托执法人员或者督察人员履行市场监管考核职责避免无证执法风险。

总之，深入扎实推进烟草专卖行政执法法律风险防控工作是全面推进法治烟草建设的重要环节，切实做好防范、规避和主动应对法律风险是新形势下进一步巩固和完善烟草专卖制度的必然要求。全体烟草专卖执法人员必须进一步提高防控法律风险的责任感、使命感和紧迫感，切实增强法律风险防控意识，按照“全员、全面、全程”的法律风险防控工作要求，将烟草专卖法律风险防控各项工作做“严”做“实”做“细”，才能全面适应依法治烟、依法行政、依法管理新常态的要求。