完善主体功能区生态补偿机制

谢超

主体功能区规划是推进人口、经济和资源环境相协调的重要政策。随着主体功能区政策在国家和地方各个层面的推进，建立有效的生态补偿机制，平衡区域间的利益，调动各方积极性成为亟须解决的问题。本文基于仪征市生态补偿机制的现状和问题，提出建立“横向”补偿机制、对生态保护区域的公共服务领域实施补偿、不同功能区之间互助合作等政策建議，旨在探索推进主体功能区政策贯彻落实以及区域之间的协调发展的路径。

一、实施主体功能区生态补偿的必要性

在过去很长一段时间内，我国主要以经济发展速度和规模作为政府绩效的评价标准，这种评价机制忽视了各区域资源与环境承载力差异的实际状况，在引领经济高速发展的同时付出了高昂的环境代价，也使整个国土资源开发处于混乱的局面。“主体功能区规划的出台旨在对各区域开发利用资源起到导向作用，从区域空间开发适宜性的角度，根据资源环境的承载力、现有开发密度和未来的发展潜力，将区域划分为具有特定主体功能定位的不同空间单元，防止强调短期效益而造成重复开发、资源浪费以及人与自然的关系失和。”[1] 2011年6月公布的《全国主体功能区规划》，将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四大主体功能区。2014年2月发布的《江苏省主体功能区规划（2011-2020年）》提出要构建高效、集约、均衡、永续发展的美好江苏。依据国家和省主体功能区规划要求，2015年7月，扬州市出台了《扬州市主体功能区实施规划》（以下简称“扬规划”），对仪征市提出主体功能定位发展方向和管制要求。在“扬规划”中，对仪征的主体功能定位是重点开发区域，同时，对仪征各乡镇的主体功能定位进行了细分，其所辖的真州镇、青山镇、新城镇、新集镇、大仪镇为重点开发区域，陈集镇、马集镇、刘集镇、月塘镇为限制开发区域。（如图1）

在图1中，仪征市被列为重点开发和优先开发范围的区域大多属于经济相对发达的乡镇，而被列为限制开发和禁止开发范围的区域则多为经济相对欠发达乡镇。限制和禁止开发区域的乡镇，由于经济发展滞后，财政收入较低，在基本公共服务供给方面，形势本来就比较严峻，这些乡镇的社会福利事业、医疗卫生保障、基础教育的发展水平都落后于全市的平均水平。随着主体功能区的推进，限制开发区和禁止开发区的经济，尤其是工业开发受到限制或者禁止，可能会丧失许多发展机会，付出“机会成本”，这无疑会使这些地区的基本公共服务更加困难；再者，一个区域生态环境的保护、修复与重建等需要大量资金投入，单靠这些乡镇自身的财力投入很难满足要求；同时，生态环境又是一种公共品，一个区域生态环境的积极变化会给相邻区域带来生态利益。在这种情况下，我们必须在主体功能区规划的框架下建立有效的生态补偿机制，合理体现生态环境这一公共品的价值，统筹区域协调发展。

二、生态补偿机制存在的问题

目前，仪征市在全市范围内实施的生态补偿政策只有《仪征市生态补偿转移支付的资金管理办法》（以下简称“市办法”），主要根据《江苏省生态补偿转移支付暂行办法》（以下简称“省办法”） 制定，而其他的补偿政策和实践，多从“部门”的“扶贫”角度出发，无法很好地体现生态环境这一公共品的价值，对乡镇减少破坏行为，增加环保行为的激励作用还不够；同时，区域间的生态补偿机制尚未完全建立，生态服务的受益区补偿动力不够，而生态产品提供区提供生态保护的驱动力也不足。

（一）市级层面上的生态补偿资金没有实现有效覆盖，全市生态补偿统一协调机制尚未有效建立，生态补偿的“部门”色彩强烈。“市办法”中虽然指出在现有省级各项环境保护和生态建设专项资金的基础上，探索建立生态补偿机制，但在实践中还存在以下问题：其一，仪征市由市政府主导实施的生态补偿文件仅仅为“市办法”，并且在“市办法”中，生态补偿的对象仅仅局限于铜山省级森林公园、扬州西郊省级森林公园、枣林湾有机农业产业区等十个红线区域，总面积209.61平方公里，而不在红线区域名录里的其他生态保护区域，则无法获得这项资金补偿。显然，市级层面上的生态补偿资金并没有实现生态保护区域的全覆盖。其二，其他各项生态补偿资金分散在农业、水利、国土等部门，比如林业部门主要对全市的公益林进行资金补偿，水利部门对全市的河流、饮用水源等进行资金补偿，国土部门对全市的耕地进行资金补偿。但是，这些部门的补偿资金都是上级部门对下级部门的直接拨付，并没有特别突出各部门在主体功能区生态补偿方面承担的具体职责；同时，由于缺乏全市生态补偿统一协调机制，政府各有关部门之间只能各行其是，难以实现由部门单一补偿向区域综合补偿转变。

（二）生态补偿资金来源单一，仅仅依靠中央和省级的“纵向”生态补偿转移支付资金，没有建立“横向”的生态补偿机制。其一，根据“省办法”规定，省级财政每年根据年度财力情况安排一定额度的生态补偿转移支付资金。同时各市、县要整合相关专项资金，增加本级财政投入。但是目前仪征市市镇两级政府因为自身财力限制等原因，并未安排相关财政投入到生态补偿专项资金中，生态补偿资金来源仅仅依靠单一的“纵向”财政转移支付形式，生态补偿资金总量不足。其二，没有体现生态保护责、权、利相统一原则。如向大气排放污染物者以及水资源利用者应该承担的生态补偿责任并没有在实践中得到落实。生态保护受益区域应该向生态保护区域提供生态补偿，即“受益者付费、保护者得到合理补偿”的“横向”补偿机制并没有实现。

（三）生态补偿资金全部用于生态红线区域内的环境保护和生态修复，没有明确生态保护区域内的公共服务和民生支出部分。限制和禁止开发区域为了保障主体功能区发展，牺牲自身的经济利益，发挥生态安全的作用，给这些区域提供均等化的基本公共服务，是合理的，也是必需的。但是目前生态补偿资金“专款专用”的标签，使得这些限制和禁止开发区域的居民在基础教育、公共医疗、社会保障等方面难以得到应有的补偿。

三、生态补偿机制的创新

针对存在的问题，应该进行生态补偿机制的创新。

（一）生态补偿资金的来源，不能仅依赖中央和省级转移支付的补偿资金，同时还要建立“横向”的补偿机制。国务院办公厅在2016年4月颁布《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）指出：“谁受益，谁补偿”是生态补偿的基本原则之一，但在实践中，“谁受益，谁补偿”的机制多年来并没有建立起来。“横向”补偿的实现还要依赖于“纵向”化操作。具体到市级操作层面，也就是应该由市政府成立生态补偿评估组，根据优化和重点开发区域受益的程度定出补偿标准，作为横向财政转移的基数，各辖区应承担的生态补偿资金可以由市财政分年度下达集中计划，在限定期限内汇缴至指定的账户，由市政府统筹使用。可以借鉴镇江市的先进做法，建立“生态补偿资金池”。资金池的资金来源主要有：（1）中央、省级下达的生态补偿转移支付资金；（2）市级财政每年安排的生态补偿专项资金；（3）所辖乡镇每年缴纳的本级生态补偿资金；（4）新引进的对生态环境有影响的重大产业投资项目税金。同时还应该规定，如若各乡镇不能及时汇缴本级的生态补偿资金，将采取财政结算扣缴，抵顶相关专款的方式予以划转，并取消该乡镇的生态补偿资金的分配资格。

（二）生态补偿的内容不仅要有用于生态环境保护、修复生态的部分，还要有用于生态保护区域的基本公共服务和民生支出的部分。不管是“市办法”中对于生态红线区域中的补助，还是各部门中对于不同领域的生态补助，都仅仅把目光放在生态保护和生态修复上，要求“专款专用”，并没有考虑生态保护区域的发展性需求。我们要明确的一点是，生态补偿不仅仅是补偿环境，更主要的是要补偿生态保护区域里的居民。所以生态补偿工作，在明确生态保护和生态修复这些重点补偿内容之外，还要留出资金用于基础性的补偿，这个基础性的补偿就是用来支持生态保护区域实现公共服务均等化。建议拿出生态补偿资金总额的30%，用于对环境保护任务比较重的乡镇实施财力转移支付，平衡各项财政收支。这里需要强调的是，基础性补偿应重点用于主体功能区内生态保护区域的公共服务及民生支出，不得用于市、镇、村委员会干部的工资、津贴、奖金和福利补助，也不允许用于安排“三公”等行政管理性支出。同时市财政局也要牵头各职能部门对补偿资金实行定期的检查和考评，防止违反财务规定，弄虚作假，挤占挪用生态补偿资金的行为。

（三）生态补偿的形式不能仅是单纯地给予资金补偿，还可以在产业转移、共建园区等形式上给予补偿。单纯依靠收缴生态补偿资金对生态保护区域进行补偿，不仅会挫伤重点开发区域的发展积极性，走向另一种“不公平”的局面，也会使生态保护区域失去发展的主观能动性。所以生态补偿在形式上不能单纯给予资金补偿，而要让不同的功能区在产业转移、共建园区上能够实现合作，调动起各方的积极性。“扬规划”中指出，在限制开发区域的发展引导上，要实现工业集中区控制发展，整合撤并，鼓励发展“飞地经济”。“飞地经济”是指一定的行政辖区内，打破行政区划限制，把项目放到行政不相隶属的重点开发区域实施，通过规划、建设、管理和利益分配、项目引导等合作机制，实现区域互利共赢的发展模式，对于推动集约高效发展、促进生态文明建设具有十分重要的意义。仪征市“飞入地”主要指新集镇、新城镇、真州镇、青山镇、大仪镇等《扬州市主体功能区规划》中明确的重点开发区域，“飞出地”主要指陈集镇、刘集镇、马集镇、月塘镇等经济发展空间受到限制而自愿进入“飞入地”落户建设项目的乡镇。就仪征而言，市委、市政府也高度重视“飞地经济”发展。2009年、2012年，两次出台文件，鼓励全市招商引资项目进入园区建设，这两个办法实施以后，刘集镇、月塘镇与汽车园也有过成功的实践案例。例如，怡丽科姆项目，总投资1.2亿元，由月塘镇2012年引进，2013年落户汽车园。月塘镇与汽车园签订合作协议，由市政府鉴证。合作协议明确，双方“用土地指标换项目落地”，月塘镇给汽车园70亩土地指标，汽车园给月塘镇40亩建设用地。项目所有成本由月塘镇承担，项目税收都归月塘镇。目前，该项目已建成使用厂房2.3万平方米，与南京工业大学、韩国LG公司战略合作。去年实现开票销售5000多万、利税356万，在“新三板”成功挂牌。可以说，这个项目实现了园区、镇、项目三方共赢。但是，由于乡镇、园区认识还不到位，加上政策力度还不够大，类似这样的成功例子还不多。针对这种情况，下一步要结合主体功能区规划，推出更多促进“飞地经济”发展的相关文件和配套措施。首先，“飞出地”要将一定规模的工业项目或者不符合主体功能定位的项目，飞出到“飞入地”园区集中发展；同时鼓励“飞出地”到园区设立“区中园”，通过招商引资、投融资等方式到“飞地经济”园区投资建设新项目，进行基础设施建设，对“飞出地”撤并或新引进“飞出地”的项目形成的财力，双方按一定比例分成，并且一律纳入各乡镇政绩考核；最后应扶持“飞出地”大力发展山林经济、涉水产业、劳动密集型产业等生态友好型产业，让生态文明建设与群众致富紧密结合起来，从而推动经济结构转型升级，提升经济发展的核心竞争力。

参考文献：

[1]陈雯，段学军，陈江龙等.空间开发功能区划的方法[J].地理学报，2004（S1）：53～58.

（作者單位：中共仪征市委党校）

责任编辑：彭安玉